Fire tiltak for økt kommunal barnehagekontroll

Tilsyn, å kjøpe eller bygge kommunale barnehager, gjøre avtale om forkjøpsrett med private og å lage barnehageplan og bruke kommunens arealplan aktivt, er fire tiltak som kommunene kan bruke for en mer helhetlig drift og økonomisk kontroll med bevilgningene.

Av Helene Bank, For velferdsstaten

Det er vanskelig for kommunene å sikre demokratisk kontroll med de kommersielle barnehagene, på grunn av det statlige finansieringssystemet for ikke-kommunale barnehager. Det skyldes at kommersiell drift er lovlig og at det ikke er tilskuddskontroll. Hadde loven krevd ikke- kommersiell drift og vært basert på tilskuddskontroll, ville det vært enklere å styrke ideelle og selvstendige barnehager, inkludert gardsbarnehager. Det ville styrket kommunenes mulighet til å drive helhetlig forvaltning. Det hadde også vært enklere å sikre at alle pengene gikk til barna og driften, istedenfor spekulasjon fra finansielle oppkjøpsfond og andre kommersielle kjeder.

I løpet av 2018 har Stortinget behandlet flere forslag til endringer i Barnehageloven. Både hver for seg og samlet ville disse forslagene redusert kommersialiseringen og finansiell spekulasjon med barnehager, foreldrebetaling og offentlige bevilgninger. Det er i Stortinget fremmet forslag om å regulere salg og eierskap, lovendringer som kan gi kommunene mulighet til bedre innsyn og å stille krav til de private, eventuelt alternative organisasjonsformer for ideelle barnehager, og hvordan sikre at private barnehager har lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår minst på linje med ansatte i offentlige barnehager, (oppsummering her).

Flere av forslagene ville både hver for seg og samlet styrket kommunenes demokratiske styring med offentlige midler og barnehagestrukturen lokalt. I firepartiregjeringens plattform (Granavolden-plattformen) står det riktignok at regjeringen skal gjennomgå reguleringen og finansieringen av private barnehager i tråd med Stortingsflertallets instruks, men ser en på stemmegivningen i Stortinget, er det lite som tyder på at regjeringspartiene er innstilt på å redusere de kommersielle barnehagekjedenes makt og profitter. Høyre-sida har også begynt å snakke om gjeninnføring av fri etableringsrett. Men når det er nok barnehageplasser vil fri etableringsrett true lokalt sjølstyre. Fri etableringsrett innebærer at kommunen må finansiere alle barnehager som fyller plassene sine, uavhengig av helhetlige behov eller hensyn til geografi.

Noen kommuner har overetablering av barnehager i forhold til befolkningsutvikling, og vil måtte redusere barnehageplasser. Dagens regelverk gir ikke kommunene anledning til å velge nedlegging eller reduksjon av private barnehager, med mindre disse barnehagene er enige eller at færre foreldre søker seg dit. Dette legger en kraftig begrensning på kommunestyrenes mulighet til å ta geografiske, sosiale og helhetlige samfunnshensyn i barnehagepolitikken. Trond Kalhagen, barnehagerådgiver i Kommunenes interesseorganisasjon (KS) kommenterer i tilfellet Stjørdal kommune, at fallende fødselstall har gjort overkapasitet i barnehagene til en utfordring i mange kommuner. Derfor ønsker KS å endre barnehageloven så private og kommunale får likere spilleregler. Per i dag kan kommunens sparekniv bare rettes mot de kommunale barnehagene. Kommunen har nesten ingen mulighet til å påvirke antall barn i en privat barnehage etter at godkjenning er gitt.

Det er likevel fire tiltak kommunene kan gjøre for å styrke den lokale kontrollen med barnehagestrukturen og at offentlige bevilgninger og foreldrebetaling går til barnehagedriften. Noen av tiltakene kan spesielt være nyttige i kommuner som har stor andel kommersielle barnehager, og i kommuner der de kommunale barnehagene har lokaler som er dyrere å drifte enn de kommersielle. Tiltakene vil være nyttige uavhengig av om finansieringssystemet endres, men tiltakene vil også kunne forberede kommunen på en endring av finansieringssystemet i retning profittfrie barnehager.


1. Iverksette økonomisk tilsyn og kreve tilbakebetaling, der urettmessige uttak av fellesskapets midler til barnehage har skjedd. Det er en krevende jobb, og kan virke uoverkommelig for en liten kommune å gi seg i kast med økonomisk tilsyn i kommersielle barnehager. Det er tilsvarende vanskelig å stå imot trusler om rettssak fra kommersielle barnehageselskap, med PBL i ryggen. Derfor er det betryggende at Fylkesmannen i Oslo og Akershus i «Tilsynsrapport. Bruk av tilskudd og foreldrebetaling 2015 og 2016. Torshovhagen barnehage», endelig har gjort en grundig vurdering av hva som er rettmessig og hva som er urettmessig uttak under dagens regelverk og hvordan kommuner kan gå fram for å vurdere dette.


Det kan være lurt å lage kriterier som grunnlag for prioritering av hvilke barnehager som prioriteres først, for eksempel se på regnskap med lave relative lønnskostnader, høye konsernbidrag eller husleier og andre forhold som kan tilsi urettmessig pengebruk. Dermed kan rekkefølge på tilsyn ikke hevdes å være tilfeldig.


Eksempel: Bakgrunnen for Fylkesmannens tilsyn med Torshovhagen i Oslo, var en rekke oppslag i media og klager fra foreldre. Som klageinstans hadde Fylkesmannen sett at regelverket for bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling var uklart, og at mange kommuner slet med å tolke regelverket riktig. Fylkesmannen gjennomførte derfor selv et tilsyn. Torshovhagen sto på Oslos liste over aktuelle tilsynskandidater, og byrådet var positive til at Fylkesmannen selv gjennomførte tilsynet. Mange andre kommuner har også krevd tilbakebetaling. Kommuner må vente at advokater fra Private barnehagers landsforbund klager på majoriteten av krav om tilbakebetaling.

2. Gjør avtale om kommunal forkjøpsrett med de selvstendige og ideelle barnehagene. 

Mange selvstendige små barnehager merker et stort press på å selge til kjedene. Ofte ønsker ikke eier(e) å selge til en kommersiell kjede, men kan være usikre på om de fortsatt vil drive. Kommunene bør være i forkant og prøve å få til forkjøpsavtaler med private barnehager som er en del av ønsket barnehagestruktur i framtida. Kommunen kan ikke i dag kreve av private barnehager at kommunen skal ha forkjøpsrett. Men kommunen og barnehagene står fritt til å inngå en avtale om forkjøpsrett. Villighet til å inngå en slik avtale kan også gi kommunen en pekepinn på om barnehagen er ideell eller posisjonerer seg for kommersielt salg. Et unntak kan være gårdsbarnehager med drift på gården og i gårdsbygningene, som kan være knyttet til odel, konsesjon eller annen jordbruksmessig drift.


Eksempel: Førde kommune hadde avtale om forkjøpsrett for barnehage, med en privat driver av barnehage i sentrum på kommunal festetomt. Læringsverkstedet prøvde å utfordre kommunens rett til en slik avtale. Etter flertall i kommunestyret om å bruke forkjøpsrett, aksepterte barnehageeiere avtalens ordlyd og ga kommunen forkjøp.

3. Bygg eller kjøp ny offentlig barnehage.

Kostnadene i de kommunale barnehagene går inn i beregningsgrunnlaget for bevilgninger til de private barnehagene. Etablering av nye kommunale barnehager vil ofte bidra til kostnadsreduksjon for kommunen. Det skyldes blant annet at nye moderne bygg ofte er billigere å drifte. Om blant annet effektiv eiendomsdrift vil gi kostnadsreduksjoner i en aktuell kommune, vil avhenge av barnehagestrukturen og sammensetningen av barnehageeierskap i kommunen. Eksempler på kommuner der kommunal nyetablering, i hvert fall på sikt, vil gi reduserte kostnader er kommuner som bare har private barnehager og må følge de høye statlige tilskuddssatsene, kommuner med en stor andel private barnehager og kommuner der de kommersielle barnehagene driver innenfor romslige rammer fordi de kommunale kostnadene er høye på grunn av gamle bygg. I realiteten er slike kommersielle barnehager veldig overfinansierte.

Kommunene kan redusere kostnader og øke det økonomiske handlingsrommet til å satse på kvalitet i barnehagene ved å drive i egenregi og mer langsiktig. Investeringer som er kostnader på kort sikt, kan være lønnsomme på lengre sikt.  For barnehagesektoren er det viktig at kommunene vurderer sine muligheter. Det kan gi ny giv i de offentlige barnehagene og bedre den politiske styringen med sektoren. Telemarksforskning har dokumentert at når en kommune øker tilskuddet til barnehagene, så vil de kommunale barnehagene på sikt øke sitt kostnadsnivå, mens de kommersielle kjedebarnehagene på sikt øker sitt overskudd. Det betyr at kommuner som vil sikre at penger bevilget til barnehage går til barnehagedriften, bør sikre størst mulig ideelt og kommunalt eierskap. Det er i dag ikke lov for en kommune å redusere antall plasser i allerede etablerte private barnehager, men kommunen er kun pliktig til å finansiere barnehageplasser som er i bruk/besatt, med mindre det foreligger annen avtale. Finansieringen av de fleste kommersielle barnehagene er derfor avhengig av at de har søkere til sine plasser.


Eksempel: Larvik kommune har i mars 2019 vedtatt å overta fire barnehager som har vært driftet og registrert som private. Det var ønsket av foreldre og ansatte, og av kommunen, med tanke på arbeidstrening. Ordføreren i Larvik sier til Østlandsposten (24.3.19) at kjøpet  «[...]muliggjør en bedre og rimeligere barnehagestruktur i Larvik, og mange av dem som i dag står uten tilknytning til arbeidslivet [...] vil få hjelp til å komme ut av den situasjonen». Det er anslått at det frigjøres midler i 2020 på om lag 5-6 millioner kroner. Det skyldes at gjennomsnittskostnaden for de nye barnehagene er lavere enn mange av de øvrige kommunale barnehagene, og derfor trekker ned det nye kostnadsgjennomsnittet, ifølge oppslag på PBLs barnehage.no.

4. Lage en barnehageplan og reguler tomter til offentlige formål og eierskap


Plan- og bygningsloven gir anledning til helhetlig planlegging av arealbruk i kommunen, både eksisterende og framtidig. For å hindre spekulasjon og omdanning av private barnehager til andre formål, bør både eksisterende og fremtidig barnehageareal reguleres til offentlige formål, til barnehage eller til offentlige barnehager.  Der det i dag er private barnehager bør det i kommunal arealplan stå «Offentlig formål, Barnehage» for å sikre at eierne ikke konverterer barnehager til andre formål. Der det er kommunale barnehager bør det stå «Offentlig formål, offentlig barnehage». Nye planlagte barnehager bør også legges inn, etter plan for barnehagestruktur. Dermed vil kommunen kunne redusere muligheten for plutselige endringer eller at private eiere omdanner sine eiendommer til andre formål.  Endringer i bruken av arealet vil da kreve behandling av ny reguleringsplan i kommunestyret. Dette kan føre til bedre demokratisk kontroll med barnehagestrukturen, og redusere faren for spekulasjon, for eksempel ved å endre bruken av barnehagebyggene eller salg til andre formål.

Eksempel: Nesodden kommune vant i 2007 en sak der de hadde regulert en tomt til «Offentlig barnehage». I rettsak mot tomteeier som hadde kjøpt eiendommen og som ville bygge privat sammen med Trygge barnehager (FUS), vant kommunen fordi den hadde skrevet i arealplanen at tomten skulle huse en offentlig barnehage.


Disse fire tiltakene kan gjennomføres på kommunalt nivå under dagens regelverk. Men partier lokalt som ønsker seg bedre demokratisk kontroll med barnehagestruktur og kvalitet i barnehagene bør melde behov for endring i regelverk til sine moderpartier. Tilsvarende bør kommunene melde fra til Kommunenes interesseorganisasjon, KS om behov for revisjon av dagens finansieringsordning med krav om ikke-kommersiell drift, tilskuddskontroll, kommunal forkjøpsrett ved salg, og metode for begrensning av plasser etter demografisk utvikling og politiske vedtak. I og med at dagens barnehagelov er hjemlet i EU-rettens forståelse av «lovlig statsstøtte» er slike politiske tiltak mulig. Det vil styrke muligheten for demokratisk kontroll og at økte midler til barnehagene går til bedre kvalitet.

Tips andre om artikkelen

Send til flere mottakere med komma mellom adressene


RSS For velferdsstaten

For velferdsstatens podkast

Få med deg de siste episodene av For velferdsstatens podkast. Du finner den på Itunes, Spotify og SoundCloud.

Pamfletten Velferd uten profitt

En håndbok som gir argumenter mot privat profitt på felles velferd, kunnskap om problemet i de ulike sektorene og erfaringer fra kommuner som dropper kommersielle aktører. Bestill pamfletten her. 

Pamfletten Profittfri velferd

En håndbok for folkevalgte, fagorganiserte og alle andre som ønsker å bidra til at vi prioriterer fellesskap foran profitt. Bestill pamfletten her.

Boka Velferdsprofitørene

Les kronikker, omtale og debatt om boka her. Boka kan bestilles hos Forlaget Manifest.

Notater

Hva bør vi lære av Sverige?
Veien til profittfri velferd
Kommersielle skoler i Norge
Lærdommer fra Skottlands solidariske helsevesen
Konkurranseutsatte sykehjem i Norge
Alle pengene til barna?
NHO på ville veier?

 

 

 



 

 

 

smartedit