Private bidrag i velferdstjenestenes drift må begrenses til ideelle organisasjoner uten profittmotiv. Velferdstjenesteutredningen viser hvorfor.
Av Cathrine S. Amundsen, Spesialrådgiver For velferdsstaten
Den 1. desember 2020 leverte et ekspertutvalg velferdstjenesteutredningen, NOU 2020:13. Høringsfristen er 15. mars. Innen den tid bør høringsinstansene tenke over langt mer enn debatten høyresiden reiste da rapporten kom. Velferdstjenestene våre er mye mer enn et spørsmål om profitt eller superprofitt.
Velferdstjenestene er møter mellom folk. Det er tjenester til folk som har konkrete behov. Når barn går i barnehagen eller på skolen, har de en lovfestet rett til trygghet og fellesskap, og god læring. Blir vi syke skal alle møte et helsevesen med kunnskap til å gi trygghet, behandling og omsorg. Barn med foreldre som ikke kan gi god nok omsorg, har rett på fellesskapets beskyttelse.
«Velferdstjenestene våre er mye mer enn et spørsmål om profitt eller superprofitt»
Vi har valgt å betale for alt dette i fellesskap, slik at alle skal få ut ifra sine behov, uavhengig av betalingsevne. Velferdsstaten skal også sikre at faglige hensyn går foran økonomiske, innenfor rammene demokratiet vårt har bestemt.
En ærlig debatt om hva de offentlige velferdstjenestene egentlig er til for, vil raskt synliggjøre at forretningsdrift og skattefinansiert velferd ikke hører sammen. Profittmotiv og konkurranse vil alltid utfordre rom for faglig skjønn, samarbeid på tvers av organisasjoner, tverrfaglighet og langsiktighet.
«En ærlig debatt vil vise at privatisering er byråkratisering»
Velferdsmarked med skattebetalernes penger i potten, vil alltid følges av krav om økt kontroll. Når private drifter velferdstjenester for det offentlige, må man ha strenge regler for hvilke krav som skal oppfylles og hvor mye profitt det er lov å hente ut, for å forsøke å unngå misbruk. Ingen politiker vil innrømme at han/hun vil kaste bort penger folk flest har jobbet for og betalt inn som skatt. Kommersielle selskap vil jobbe for å oppnå profitt. Dette spenningsforholdet fører til overbyråkratisering – vi må bruke unødvendig mye tid og penger i forsøket på å unngå misbruk.
Velferdstjenesteutvalget leverer god dokumentasjon på en rekke av utfordringene kommersiell drift av offentlig finansierte velferdstjenester gir. Det offentlige blir innkjøpere som skal forsøke å sikre rett pris i et marked som ikke lar seg måle presist nok til prisfastsettelse. Kontrolltiltakene svekker velferdstjenestenes kvalitet. Utvalget kunne imidlertid ikke konkludere fritt på grunnlag av sine funn.
«Det er ikke tilfeldig at rapporten følges av debatt som gjør velferden til butikk»
Regjeringen ga utvalget et markedsmandat. Utredningen som er levert må leses i lys av dette. Ekspertene skulle svare på hvordan private skal brukes til å levere offentlig finansierte velferdstjenester, ikke om man burde bruke private. Etter uenighet i utvalget måtte de be regjeringen om en presisering. Var det virkelig slik at dersom utvalget fant at man ikke burde bruke private, så kunne man ikke foreslå det? Svaret fra regjeringen var krystallklart:
«Spørsmålet om hvorvidt tjenesteproduksjon i offentlig regi bør utvides eller reduseres i forhold til dagens situasjon, er derfor ansett å ligge utenfor utvalgets mandat.» Premisset var altså gitt. Det er derfor ikke tilfeldig at rapporten følges av debatt som gjør velferden til butikk. Eller at utvalgets forslag for å løse problemene er mer byråkrati og økt kontroll. Altså videreføring av et system som ikke fungerer.
Høyresidens koordinerte innsalg
I mediene kom NHOs konklusjoner før utvalgets fremleggelse, fulgt av statsrådens pressemelding. Alle var de opptatt av en ting: hadde utvalget funnet superprofitt? Nybø konkluderte øyeblikkelig med at «Det er godt å se at utvalget ikke har funnet utstrakt «superprofitt» i velferdstjenestesektorene», selv om det var uenighet om det i utvalget.
Ingen stilte spørsmål ved om dette var den mest relevante diskusjonen etter utvalgets 600 sider lange utredning. I ukene som fulgte var blant annet Dagens Næringsliv full av innlegg som debatterte superprofitt, altså meravkastning. De private eierne i velferdstjenestene og høyresiden i Norge ønsker altså å redusere debatten om kommersialisering, markedsretting og privatisering av velferdstjenestene til dette ene spørsmålet: hva er rimelig avkastning?
En debatt om hva som er rimelig avkastning foregår langt inne på høyresidas premisser. Alle som ønsker et oppgjør med privatisering, kommersialisering og markedsretting i velferdstjenestene kan ikke la dette utvalgsarbeidet eller høyresidens koordinerte innsalg legge premissene for debatten.
«Det er en debatt for de som ønsker at velferdstjenester skal drives i et kommersielt marked der det er konkurranse»
Det er en debatt for de som ønsker at velferdstjenester skal drives i et kommersielt marked der det er konkurranse. I markedet er kommersielle bedrifters mål å oppnå lavest mulig kostnader og høyest mulig profitt. Når omtrent 80 % av kostnadene i velferdstjenestene er personalkostnader, fører dette til press på lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår.
Streiken som pågår i private omsorgsbedrifter og barnehager er et talende eksempel. I dag tjener mange langt mindre i en institusjon drevet av en privat virksomhet i NHO-området enn om de hadde jobba i for eksempel en kommune. Dessuten får de en dårligere pensjonsordning. Også mellom det som burde vært likestilte yrkesgrupper er lønnsforskjellene store. En sykepleier kan tjene 150 000 kroner mer enn en vernepleier, trass i at begge har like lang utdanning fra samme offentlige høyskole, og har 10 års ansiennitet. Fagforbundet krever lik lønn for likt arbeid. Lønns- og arbeidsvilkår påvirker selvsagt kvaliteten i tjenestene.
Det er de kommersielle selskapene, altså bedrifter med profittmotiv, som er utgangspunkt for at Stortinget mente at en utredning om pengestrømmer i velferdstjenestene var nødvendig. Det er derfor en tilsnikelse å bruke fellesbetegnelsen «private» om alle ikke- offentlige aktører i velferden, slik mange på høyresiden ofte gjør. Utvalget bidrar heller ikke med en presis avklaring på forskjellen mellom profittmotiverte aktører og ideelle organisasjoner som ikke har som mål å tjene penger.
«Lønns- og arbeidsvilkår påvirker selvsagt kvaliteten i tjenestene»
Med utvalgsleders Kåre Hagens utgangspunkt er det kanskje ikke så rart at utredningen er upresis her. Da han sommeren 2020 besøkte det kommersielle barnevernsselskapet Humana, uttalte Hagen at det korte svaret på hvorfor det er så harde fronter i debattene om velferdsprofitt er at «vi har så få andre spørsmål å stri med i Norge». Da Hagen skulle utdype problemene med kvalitetsmålinger i velferden, kalte han det «debatten om målehysteri». Han mente det var en «underlig debatt» og «en raritet som oppstår i Norge». Etter Hagens innlegg kan man høre at tilhørerne humrer og ler.
Mange vil nok ikke finne statsviter Kåre Hagens kommentarer særlig morsomme. Førstelinjene i velferdstjenestene har erfaringsbasert kunnskap om at krav til dokumentasjon, måling og kontroll går utover det arbeidet de skal gjøre for innbyggerne. Dette er ikke en underlig, særnorsk debatt, men et bredt internasjonalt forskningsfelt der konsekvensene av markedsrettingen av offentlig sektor, drøftes på faglig grunnlag.
Mer måling med kommersielle
Kommersielle velferdsselskap er i liten grad kritiske til den enorme mengden måling, telling og kvalitetsindikatorer. Deres organisasjon NHO Service og handel, ber faktisk stadig om flere målinger. Hvordan kan det ha seg, hvis måling skal være selve løsningen som skal sikre riktig bruk av skattepengene i offentlig finansiert velferd? Svaret er at ingen velferdsstater har klart å kompensere for måleproblemene i velferdstjenestene gjennom økt kontroll. De kommersielle selskapene fortsetter dermed å oppnå god fortjeneste i gjennombyråkratiserte systemer. Gode tjenester blir det imidlertid ikke av det.
«Det er umulig å kombinere rødgrønn tillitsreform med kommersielle aktører»
Det er derfor umulig å kombinere rødgrønn tillitsreform med kommersielle aktører. Det er en uløselig sammenheng mellom inkludering av kommersielle aktører og markedsrettingen av velferdsstaten. Løfter om mer kontroll for å beholde kommersielle aktører, er samtidig et løfte om mer standardisering og byråkratisering – og mindre tillit. Utvalget skriver:
«Private leverandører kan ha betydelige informasjonsfordeler ved å være nærmest brukeren, noe som gjør det ekstra vanskelig for det offentlige både å fastsette gode indikatorer og å måle de indikatorene som er fastsatt. Samlet tilsier dette at det offentlige må påregne betydelige styringskostnader ved bruk av private aktører.»
Det kan fort bli dyrt. Utvalget skriver videre: «I tillegg kan det oppstå indirekte transaksjonskostnader dersom tilskuddsordningen gir mulighet for opportunistisk atferd, som at leverandøren reduserer kvaliteten med lav risiko for å bli oppdaget. Dette kan skje der det er problemer med å måle kvalitet. Som utvalget har avdekket, er det for flere velferdstjenester krevende å måle prosessindikatorer, altså hvordan en tjeneste skal produseres. Innenfor tilskuddsmodeller er det særlig relevant for barnehager.»
Utvalget skriver at kunnskapsgrunnlaget har svakheter, fordi de fleste studier kun har sett på direkte kostnader ved å drive tjenestene, og ikke transaksjonskostnader og indirekte styringskostnader, som kommer i tillegg. Etter utvalgets vurdering kan dette tilsi at samlede kostnader ikke blir redusert, men i verste fall øker, ved bruk av private aktører.
«Penger som kunne vært brukt direkte i tjenestene, brukes på privat profitt og byråkratisk kontroll i et markedssystem»
Penger som kunne vært brukt direkte i tjenestene, brukes altså på privat profitt og byråkratisk kontroll i et markedssystem. En annen åpenbar styringskostnad er at det blir lite plass til faglig skjønn og brukernes medvirkning. Så lenge bedre bestillerkompetanse, flere kvalitetsindikatorer, stykkpris, brukervalg og standardisering fremmes, vil lærernes, barnevernspedagogenes, sosionomene, helsefagarbeidernes, sykepleiernes og legenes faglighet være underordna. Det samme vil brukernes muligheter til å påvirke sin egen behandling være. Kvalitet forutsetter fleksibilitet og mulighet for individuelle løsninger. Forsøk på kontroll av pengestrømmer i markedet forutsetter rigide standarder, pakkeløsninger og byråkratiske krav.
Selgers marked
Barnevernet utpekes av utvalget som en sektor med særlige måleproblemer. Barnets fysiske og psykiske utvikling, sosiale og akademiske forhold, er momenter som ikke alene er påvirket av den aktuelle tjenesten, skriver utvalget. I tillegg til at det kommersielle selskapet vet mer om barnet og tjenesten enn det offentlige som bestiller og betaler, betyr dette i klartekst at barnevern ikke lar seg måle på en måte som sikrer rett priser i et marked. I deler av norsk barnevern er det selgers marked. En politisk styrt nedbygging av den offentlige barnevernsberedskapen har gått så langt, at barnevernet er helt avhengig av kjøp i markedet. Resultatet er at kostnadene øker, det offentlige mister viktig kompetanse og kjøper inn kommersielle tjenester de ikke kan kvalitetssikre. Når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår står det kommersielle barnevernet til stryk.
«Resultatet er at kostnadene øker, det offentlige mister viktig kompetanse og kjøper inn kommersielle tjenester de ikke kan kvalitetssikre»
Men er egentlig barnevernet helt annerledes andre velferdstjenester? For eksisterer det ikke betydelig grad av asymmetrisk informasjon mellom en hjemmetjenestebruker med demens, et kommersielt selskap, og innkjøperen på kommunens bestillerkontor? Eller mellom barnet i barnehagen, barnehagekjeden og ansatte i kommuneadministrasjonen?
Slik kunne vi fortsatt. Hvilken kreftpasient vet egentlig hva som er rett behandling og forløp for sin diagnose?
Utvalget ser fare for ytterligere innsparing på lønn- og pensjon i flere av velferdssektorene. Lønnsnivået hos kommersielle velferdsaktører ligger allerede i gjennomsnitt 9 % lavere enn hos offentlige og ideelle: Med en utvikling i retning av sterkere konkurranse om oppdrag innenfor anskaffelser og press på avkastning fra eiere i tilskuddssektorene, må en også forvente at det «potensialet» for innsparinger på lønns- og pensjonskostnader kan komme til å bli realisert, skriver utvalget.
Oppskriftsmessig sirkelargumentasjon
Utvalget mener likevel at resultatene først er tilstrekkelig relevante når studier av effekten på kostnader og kvalitet gjøres samtidig. Det foreligger få slike studier. Med de måleproblemene utvalget selv redegjør for, er det vanskelig å se for seg at en skal kunne forske seg til sikre svar. At markedsrettingen og kommersialiseringen av offentlig sektor har pågått i 30 år og vi fortsatt ikke har svar, burde være en pekepinn.
Utvalget havner oppskriftsmessig i den samme sirkelargumentasjon som utallige rapporter før dem:
Velferdstjenester er vanskelige å måle, det offentlige kjøper tjenester de ikke klarer å kvalitetssikre, det oppstår markedssvikt. Derfor må vi måle, bestille og kontrollere bedre. Men denne oppskriften er levert igjen og igjen, uten at effekten kommer ute i den virkelige verden. Det bys opp til evig runddans, mens kostnadene øker. Kvalitet hevdes sikret ved å hindre det som gir velferdstjenestene kvalitet. Fagfolkenes tid spises opp av byråkratiske krav, for å holde kommersielle aktører inne i varmen.
«Offentlig finansierte velferdstjenester må drives i egenregi, og i langsiktige samarbeid med ideelle, ikke profitt-motiverte aktører»
Spørsmålet utvalget burde gitt oss svaret på er om det er mulig, formålstjenlig eller samfunnsøkonomisk fornuftig å løse markedsproblemene med mer kontroll. Velferdstjenesteutvalget har imidlertid med regjeringens markedsmandat ikke mulighet til å trekke den nødvendige konklusjonen: Offentlig finansierte velferdstjenester må drives i egenregi, og i langsiktige samarbeid med ideelle, ikke profitt-motiverte aktører. Bare da er tillit og åpenhet, som tar velferdstjenestenes egenart på alvor, mulig. Og bare da er det mulig på et faglig grunnlag å skape gode systemer for kvalitet og innhold i tjenestene.
Artikkelen ble publisert i Agenda Magasin 16.01.2021
