Blåblå kommunereform: Ekspertutvalg skal legitimere fasitsvaret

Av Atle Rostad, rådgiver i For velferdsstaten

Regjeringen satte i begynnelsen av januar ned et ekspertutvalg for å utrede kommunestrukturen og levere kriterier for ny kommuneinndeling. Utvalgets delrapport ble overlevert kommunalminister Jan Tore Sanner (H) den 31. mars, samt presentert og debattert på en konferanse i regi av KS rett før påske. Den preges av både selektiv og til dels selvmotsigende argumentasjon.

Utvalget anbefaler en kommunal minstestørrelse på 15-20.000 innbyggere, som ifølge utvalgets utledninger er nødvendig for at ”alle kommuner skal løse sine lovpålagte oppgaver selv”, i tråd med mandatet fra regjeringen. En slik størrelse skal også sikre kompetanse innen spesialiserte tjenester som barnevern, PPT og helsetjenester (bl.a. akutthjelp). Samtidig skal dette minske behovet for statlig detaljstyring, heter det, samt gi kommunene større rom for å prioritere ressurser og være en samfunnsutvikler lokalt.

Men en minimumsstørrelse på 15-20.000 innbyggere per kommune er av geografiske årsaker meget tungvint, praktisk sett. Vårt langstrakte land kjennetegnes blant annet av spredt bosetting og en krevende topografi. Dessuten er norske kommuner allerede store i et europeisk perspektiv. Hovedargumentet om at større kommuner vil styrke lokaldemokratiet ser med letthet bort fra at demokrati og størrelse ikke nødvendigvis henger sammen, og er bare en av de mange betenkelighetene med utvalgets analyser og anbefalinger.

Lite helhetlig om forvaltningsstruktur
Premisset om kommunesammenslåing i stor skala er allerede spikret, både i regjeringserklæringen og i Høyres og FrPs partiprogrammer. Fasitsvaret er med andre ord gitt. Utvalgets hovedoppgave er åpenbart å legitimere denne politikken. Mandatet er derfor tilsvarende snevert. For eksempel er fylkeskommunenes rolle, altså det regionale nivået, helt utelatt, på tross av at det har avgjørende betydning for kommunenes oppgaver. Jan Tore Sanner avviste nylig et Stortingsforslag om å utrede rollen til et regionalt nivå parallelt med kommunereformarbeidet. Svaret hans til kommunalkomiteen (28.03.14) lød: ”En diskusjon om det regionale folkevalgte nivået bør eventuelt tas etter at kommunereformen er gjennomført”.

En fylkeskommunal arbeidsgruppe ble nedsatt høsten 2013 etter et enstemmig vedtak i fylkesordfører-/rådslederkollegiet. Dens mandat er å vurdere hvordan fylkeskommunenes oppgaver bør forvaltes i en framtidig kommunestruktur, som inkluderer et folkevalgt regionalt nivå, og samtidig vurdere om det finnes statlige eller kommunale oppgaver som skal legges til et slikt nivå. Hovedpremisset for denne utredningen er at oppgavene bør legges til lavest mulig effektive nivå. Arbeidsgruppen finner at langt ifra alle oppgaver egner seg for kommuner på 15.000 innbyggere. Regjeringens tilnærming framstår da som enda mer irrasjonell, og umuliggjør helhetlig politisk tenkning. Utelatelsen av fylkeskommunen er en unnlatelsessynd som vanskelig kan forklares på annen måte enn at både Høyre og FrP har programfestet å legge den ned.

Problemet heter interkommunalt samarbeid
Utvalget legger uforholdsmessig stor vekt på interkommunalt samarbeid (IKS) som et demokratisk problem, da slikt påstås å svekke folkevalgt styring – i tillegg til at det vanskeliggjør både økonomisk styring og samarbeid på tvers av tjenestene (s. 70). Utvalget støtter seg her blant annet på en rapport fra konsulentselskapet ECON (2006), som fant at IKS ”kjennetegnes av svakheter knyttet til politisk styring, kontroll og oversiktlighet” (s. 114).

Argumentet kan isolert sett ha noe for seg. Men slike kjennetegn er likevel ikke noe særtrekk ved IKS. Det finnes en rekke andre organisasjonsformer, som kommunale aksjeselskap, kommunale foretak og stiftelser, hvor demokrati, åpenhet og kontroll ikke er enklere enn ved IKS. Som utvalget selv nevner i rapporten, er kommunale aksjeselskaper en mye mer utbredt organisasjonsform enn IKS (s. 105). Ved konkurranseutsetting/privatisering svekkes den demokratiske styringen og kontrollen ytterligere, uten at det problematiseres av utvalget.

Interkommunale selskaper defineres altså som et demokratisk problem, mens privateide aksjeselskaper som konkurrerer på tvers av det ganske land, åpenbart ikke er det. Å flytte grunnleggende velferdstjenester vekk fra folkevalgte organer er tydeligvis bare ønskelig så lenge det er private, profittsøkende selskaper som overtar dem. På den nevnte KS-konferansen påpekte Jorid Lagløyen (Sp) fra Melhus absurditeten i det ensidige fokuset på IKS: ”Hvis tjenestene kjøpes fra private, blir de ikke statistikkført som IKS, og dermed ikke en del av problemet”.

Selektiv og selvmotsigende tolkning
Utvalget viser en ekstrem ensidighet i sitt arbeid. Når det treffer på kunnskap eller observasjoner som ikke bygger opp omkring dets egen argumentasjonen for større kommuner, blir disse derfor systematisk mistenkeliggjort eller bortforklart. Tre slike eksempler er særlig verdt å merke seg, da de på hver sin måte illustrerer denne selektive tolkningen av statistikk og undersøkelser:

– Når man finner at større kommuner faktisk etablerer flere IKS enn små kommuner, imøtegår utvalget funnet gjennom å hevde at det prekære likevel er det større underliggende behovet for IKS i små kommuner, og at større kommuner uansett utøver mer demokratisk kontroll over sine ulike IKS.

– Når undersøkelser viser at innbyggere i små kommuner er mer fornøyde med de kommunale tjenestene, mener utvalget å ha statistisk belegg for å hevde at positive svar utelukkende skyldes gjennomgående høyere snittalder og lavere utdanningsnivå blant respondentene i små kommuner.

– Når statistikken viser at deltagelsen i kommunevalg er klart høyest i de minste kommunene, men lavest i kommuner mellom 20.000 (altså utvalgets anbefalte minstestørrelse) og 60.000, så avskrives kommunestørrelse som en forklaringsfaktor til fordel for andre variabler, som ”arbeidsledighet”.

Utvalget har klart uttrykte forventninger om at ”kvaliteten på [de kommunale] tjenestene skal være likeverdig over hele landet” (s. 128), og mener større kommuner kan bidra til det. Å etterleve denne ambisjonen i praksis vil kreve et måle- og kontrollapparat uten sidestykke, stikk i strid med utvalgets forventning om at større kommuner vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Ambisjonen står også i kontrast til premisset om at ”kommunene må ha muligheter til å prioritere ressursbruken lokalt”, som man kan lese like etterpå. Forutsetter utvalget at det ikke finnes noen sammenheng mellom ressursbruk og kvaliteten på tjenestene kommunene skal levere?

Hvilke interesser?
En kommunereform er ikke noe folkekrav. Blant de aller ivrigste pådriverne i Norge finner vi derimot NHO, og kanskje i enda større grad dens bransjeforening for mange private velferdstjenester – NHO Service. NHOs forrige leder, John G. Bernander, uttalte følgende til Kommunal Rapport 05.01.2012: ”Større kommuner vil gi et bedre marked for bedrifter som skal selge varer og tjenester til kommunene. Derfor er en sammenslåingsreform viktig for næringslivet”. Da det ble klart at Sanners ekspertutvalg anbefalte en kommunal minstestørrelse på 15-20.000 innbyggere, kunne ikke administrerende direktør Petter Furulund i NHO Service holde begeistringen tilbake, og gledet seg over utsikten til ”bedre muligheter for private velferdsbedrifter”.

Den blåblå regjeringen har altså en ivrig heiagjeng bak reformprosjektet. Den heiagjengen er derimot ikke opptatt av lokaldemokrati, men heller av at kommunene utgjør store nok markeder, eller innehar kompetanse til å håndtere konkurranseutsetting og privatisering av de ulike tjenestene. Dette sammenfaller med en av de aller sterkeste og mest ytterliggående formuleringene i regjeringserklæringen, som mener at velferdstjenester ”skiller seg lite fra andre tjenester”, og at det er ”nødvendig at konkurranse blir et gjennomgående element i offentlig virksomhet”. Selskapene i NHO Service går kanskje enda lysere tider i møte?

Les også Helene Banks oppsummering av en konferanse i regi av Lokalsamfunnsforeningen og Fagforbundet i januar, og vår analyse fra desember av den danske kommunereformens paralleller til den blåblå regjeringens prosjekt.

Bla i arkiv

Forfatter: <a href="https://www.velferdsstaten.no/author/for-velferdsstaten/" target="_self">For Velferdsstaten</a>

Forfatter: For Velferdsstaten

Alliansen For velferdsstaten kjemper for å opprettholde og videreutvikle de velferdsgoder og rettigheter som er vunnet gjennom lang tids faglig og politisk kamp her i landet. Vi avviser undergraving, kommersialisering og markedsorientering av våre velferdsordninger.