Kommunesammenslåinger, snikreform og erfaringer fra Danmark

Den mørkeblå regjeringen slår i sin politske plattform fast at den vil gjennomføre en storstilt kommunereform. Regjeringens lokkemat er at ”større og mer robuste kommuner kan få større oppgaver og ta mer ansvar enn dagens kommuner”. Intensjonen er alstå at de nye storkommunene skal kunne overta makt og myndighet fra fylkeskommunen, fylkesmennene og staten. Den politiske retorikken er at reformen vil ”styrke lokaldemokratiet ved å flytte makt og ansvar til kommunene” og at ”større frihet til å finne lokalt tilpassede løsninger vil øke kvaliteten på velferdstjenestene”.

Mens regjeringen argumenterer for lokaldemokrati og robuste fagmiljøer, ser deres støttespillere i NHO større markeder. NHO har vært blant de aller ivrigste stemmene for kommunesammenslåinger, og krever at regjeringen bruker tvang om nødvendig. Deres forrige leder, høyremannen John Bernander, uttalte til Kommunal Rapport (5.1.2012) at ”sammenslåing av kommuner tjener bedriftene best, og at større kommuner vil gi et bedre marked for bedrifter som skal selge varer og tjenester til kommunene. Derfor er en sammenslåingsreform viktig for næringslivet.”  NHO Service, som organiserer de kommersielle helse- og velferdsbedriftene, mener at kommunereform er ”noe av det viktigste den nye regjeringen kan gjøre”. Denne politiske linja fra NHO sammenfaller med den sterke pådriverrollen deres danske søsterorganisasjon, Dansk Industri, hadde under den store danske sammenslåingsreformen.

I 2007 ble antallet kommuner i Danmark redusert fra 271 til 98; fra et gjennomsnitt på ca. 20 000 til rundt 55 000 innbyggere per kommune. De 14 fylkene (”amtene”) ble redusert til 5 regioner, som samtidig ble tappet for mye av sitt politiske innhold. Mange oppgaver amtene tidligere hadde hatt, som utdanning og samferdsel, ble delt mellom staten og de nye storkommunene (65 nye og 33 videreførte). Med reformen mistet regionene også selvstendig rett til skatteinnkreving.

Professor Karsten Vrangbæk fra Institut for Statskundskab og Institut for Folkesundhedsvidenskab ved Københavns Universitet var i oktober invitert til Høyskolen i Oslo og Akershus for å innlede om den danske reformen. Hans fagfelt og inngang til debatten var helsepolitikken, både som mål og som virkemiddel, i det danske reformarbeidet. Vrangbæk fremhevet det han anså som klare likhetstrekk mellom erfaringene fra Danmark og den pågående debatten i Norge.

I følge Vrangbæk var det å svekke amtene/regionene som potensielle lokalpolitiske bastioner, sammen med det å skape større kommuner som lettere ville kunne administrere konkurranseutsetting, to av de uuttalte målene med den danske reformen. For å styrke argumentene for reformen ble amtenes forvaltning av helsepolitikken satt under sterk kritikk. Det ble gjort på to ulike måter, både  gjennom å kritisere mangler ved kvaliteten, men også ved å påpeke til dels store forskjeller mellom de ulike amtene. Pådriverne for reformen mente at forskjellene mellom helsetilbudet i de ulike amtene gjorde det nødvendig med en mer enhetlig nasjonal forvaltning av helsepolitikken, noe nasjonale måltall og kvalitetsindikatorer, samt en styrking av Sundhetsstyrelsen (Helsedirektoratet), skulle sørge for. Et annet viktig politiske grep var løftet om stor grad av fritt behandlingsvalg for pasientene. Slik ga man ideene om nasjonal standardisering og brukervalg forrang framfor lokaldemokratisk forankring  og mulighet for lokale faglige og/eller politiske forsøksordninger.

Kommunesammenslåingen ble også begrunnet med at større enheter sikrer bedre tjenester. ”Kvalitetsmessig bæredyktighed” var det retoriske slagordet, og virkemiddelet var altså massiv tvangssammenslåing. Sammenslåing ble framstilt som nødvendig, også fordi kommunene skulle inkluderes i helsepolitikken gjennom kommunal medfinansiering (både i ”grunnbeløp” og ”aktivitetsbasert beløp”) . Siden forsvant grunnbeløpet og finansieringen skjedde gjennom ren  «aktivitetsbasert» finansiering, altså stykkprisfinansiering. Begrunnelsen var  å styrke de økonomiske incitamenentene.

Vrangbæk mener at det var flere ulike politiske omstendigheter og krefter som bidro til å gjennomføre reformen: Innad i partiet Venstre hadde sentraliseringsforkjemperne styrket sin posisjon. Regjeringen var i en sterk parlamentarisk og strategisk posisjon, med støtte fra Dansk Folkeparti. Høyresiden dominerte politikken, og opposisjonen var tilsvarende svekket. Sterke policy-entreprenører, særlig Lars Løkke Rasmussen fra partiet Venstre, som var innenriks- og helseminister under reformen, senere finans- og statsminister, bidro til å gi momentum til prosessen. Dansk Industri presset som sagt sterkt på for reform. Også Kommunenes Landsforbunds (det danske KS) støtte ble vunnet. En blanding av kriterier for minimumsstørrelse og økonomiske incentiver førte også til en slags ”frivillig tvang”, slik at noe av den lokale motstanden mot sammenslåing i utgangspunktet ble svekket. Samtidig fikk alle de berørte offentlig ansatte en jobbgaranti. I tillegg var utredningsleddet, den såkalte strukturkommisjonen, som skulle legge til rette for beslutningene, satt under stram styring fra dag én. Kommisjonens hovedmandat var økonomisk og kvalitetsmessig bærekraft i kommunene, og hovedkonklusjonen ble dermed at det på sikt ville trenges større enheter for å oppnå dette. Ifølge Vrangbæk undervurderte kommisjonen nærmest konsekvent omkostninger og ulemper, mens mulige fordeler ble overvurdert.

Parallellene til  Norge er mange, som Vrangbæk også påpekte. En god del av innholdet i den danske reformen er allerede gjennomført her i landet, særlig innen helsesektoren (eks. samhandlingsreformen). Mange av de statlige etatene er allerede blitt regionalisert, de fleste i 5-6 regioner, slik at etatene ikke lengre er organisert etter fylkesinndelingen (Difi–rapport  2008:3, s18-19). I tillegg har den nye regjeringens varslede ”prøveordning med overføring av statlige og fylkeskommunale oppgaver til kommunene” allerede startet i Bergen, der kommunen nå har bedt om å få overta de videregående skolene. I lys av de danske erfaringene har Norge allerede tatt mange av de viktigste skrittene mot storkommuner og regionalisering uten at noen har kalt det en reform og uten en grunnleggende debatt om konsekvensene. Når kommunereform og tilhørende debatt nå kommer, er det derfor verdt å merke seg de danske erfaringene.

Den danske sentrum-venstre tenketanken Cevea har laget notatet ”Kommunalreformen knækker nærdemokratiet” der de viser til undersøkelser om at 66% av danskene opplever at politiske beslutninger er flyttet lengre vekk fra deres hverdag som følge av reformen. En annen undersøkelse, utført av avisa Berlingske Tidende i 2013, viser at 60% av danske kommunepolitikere mener at lokaldemokratiet er svekket som følge av reformen. Mye tyder altså på at det danske lokaldemokratiet er blitt betydelig svekket.

Se også ABCnyheter sin samleside Kommunesammenslåing – hva skjer med lokaldemokratiet?

 

 

Bla i arkiv

Forfatter: <a href="https://www.velferdsstaten.no/author/for-velferdsstaten/" target="_self">For Velferdsstaten</a>

Forfatter: For Velferdsstaten

Alliansen For velferdsstaten kjemper for å opprettholde og videreutvikle de velferdsgoder og rettigheter som er vunnet gjennom lang tids faglig og politisk kamp her i landet. Vi avviser undergraving, kommersialisering og markedsorientering av våre velferdsordninger.