Kjersti Barsok om HR og LEAN production

Kjersti Barsok, nestleder i LO i Oslo.
Innlegg på Velferdskonferansen 2013 – Slik vil vi styre offentlig sektor!

Kjære deltakere på Velferdskonferansen 2013.

Gjennom drøyt hundre år har det blitt kjempet fram måter å regulere forholdet mellom partene i norsk arbeidsliv og den norske staten. Dette er det vi kaller «den norske modellen». Denne samfunnsmodellen bygger på trepartssamarbeid og baseres i stor grad på at de tre partene er samarbeidsvillige og har gjensidig respekt for hverandre. Trepartssamarbeidet har bidratt til at vi i Norge over lang tid har hatt en relativt stabil økonomisk situasjon, få konflikter og at partene tar et felles samfunnsansvar. Modellen bygger på en forståelse om at arbeidsgivere og arbeidstakere kan ha ulike interesser. Lov og avtaleverket i Norge er ment å regulere disse interessemotsetningene – samarbeidet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker er kjernen i den norske modellen og i norsk ledelse. I staten fikk vi ikke hovedavtale før i 1980 og den slår fast at samtidig som forvaltningen skal gjennomføre politiske myndigheters beslutninger skal arbeidstakerne ha reell medbestemmelse i forhold som gjelder deres arbeidssituasjon – vi skal ha bedriftsdemokrati.

Men dette er i endring, offentlig sektor er i endring. Vi har verdens beste offentlige sektor med verdens beste offentlige ansatte – men nå sier stadig flere at de opplever store endringer i sin arbeidshverdag – endringer som ikke nødvendigvis oppleves som positive. Medbestemmelsen forsvinner, avgjørelser tas i lukkede fora, stadig flere saker presenteres for de tillitsvalgte som politikk, forståelsen for at offentlig sektor er og skal være noe annet enn privat sektor, forsvinner.

Vi sitter igjen med en offentlig sektor hvor, for å sitere Raymond Johansen, «markedet har blitt herre». Offentlig og privat sektor er ikke det samme og skal heller ikke være det. Det er ikke det samme å styre en fabrikk eller en butikk som å styre en kommune eller et departement. Man kan ikke se bort fra offentlig sektors samfunnsoppdrag når man snakker om hvordan sektoren skal styres, man kan heller ikke se bort fra samfunnsoppdraget når man velger utviklingsverktøy og metoder for å gjøre oss bedre. Jeg skal vise et par eksempler på det.

HR
Det som før het personalavdeling er endret til HR-avdelinger i mange offentlige virksomheter. Noen steder innebærer dette bare et navnebytte, uten særlige endringer i personalbehandlingen. Stadig oftere vil imidlertid HR-arbeidet i en virksomhet innebære en reell og til dels dramatisk endring av arbeidet overfor medarbeiderne.

I HR-filosofien legges det vekt på at arbeidstakerne og bedriftene kun har samme interesser. Ved å bygge på ideen om at interessene er felles faller interessemotsetningene bort. Det skapes et produksjonsfellesskap mellom bedrift og ansatte og skillet mellom arbeid og kapital – som har vært grunnleggende i utviklingen av den norske modellen – «forsvinner». På denne måten finnes det tilsynelatende ingen interessekamp og fagforeningene har ingen rolle. Det skjer en forskyvning av makt bort fra fagforeningene.

Det teoretiske fundamentet for HR-ledelse er preget av amerikansk ledelsestenkning. Prinsippet er at eierne og ledelsen legger premissene for virksomheten og det er et individualisert forhold mellom leder og medarbeider. Fagforeningene er ikke en del av dette forholdet.

Medarbeiderne kan kun påvirke arbeidsorganisasjon og oppgaveløsning i direkte dialog med sin nærmeste leder. Hva slags kompetanse medarbeiderne skal ha handler ikke lenger bare om deres formelle kompetanse, men om hva slags verdier og holdninger medarbeiderne utviser.

Lederens hovedoppgaver er å skape oppslutning om mål og disse målene er i svært liten grad gjenstand for medbestemmelse eller annen form for påvirkning fra medarbeiderne i virksomheten.

Medbestemmelse blir et ikke-begrep og det er ledelsen som skal styre. Det er viktig å merke seg at dette altså er en filosofi som er utviklet i et land med veldig lav organisasjonsgrad – mens vi her i Norge snakker om den norske modellen hvor en av grunnforutsetningene er sterke arbeidstakerorganisasjoner.

Nå ser vi altså en ny filosofi på vei inn i offentlig sektor og De Facto har undersøkt hvordan dette arter seg og ser det er svært store variasjoner.

Noen steder kan man snakke om det man kaller «hard HR» – dvs at man har gått langt i innføringen av denne filosofien. Noe som innebærer at også holdninger og personlighet måles, de ansatte gis karakterer på individnivå og det er svært nær sammenheng mellom hva slags score du får og din videre lønnsutvikling og karriere. Da skaper vi fort vekk organisasjoner hvor det er tryggest å si JA.

De Factos undersøkelser[1] viser at i virksomheter som ikke har hatt denne typen filosofi eller system så lenge, opplever de ansatte det som positivt og føler at de blir sett. Mens i virksomheter der praksis med vurdering og karaktersetting har fungert i lengre tid er de ansattes opplevelse av systemet entydig negativt.

Men her er det altså store variasjoner.

De facto sier at i deres intervjuer med HR-ledere i staten, blir det ofte understreket at man verken har innført eller ønsker å innføre «hard HR». Samtidig finner de svært mye av tankegodset fra HR-tenkningen i de dokumentene om personalstyring som de samme virksomhetene publiserer.

Innenfor NPM og HR-måten å tenke på, er medbestemmelse et fremmedelement. Det er ledelsen som skal styre. De ansatte bør bare ha medvirkning: det betyr å ha innflytelse på hvordan virksomhetens mål mest mulig effektivt settes ut i livet.

Med denne styringsformen flytter man makt oppover i organisasjonen, mens ansvaret individualiseres. Ledelse reduseres til å gjennomføre mål som er gitt ovenfra og de ansatte får ansvar, men ikke medbestemmelse over målene de har ansvaret for.

De Facto skriver at «Da målstyringen ble innført i staten på 1990-tallet var begrunnelsen at etater og medarbeidere skulle få større frihet til selv å finne fram til effektive metoder for å nå politisk fastsatte nål. Under dagens omfattende og detaljerte måleregimer blir dette snudd helt på hodet. Med så omfattende bruk av mål som styringsparameter, blir det nødvendigvis slik at oppgaver som ikke er målsatt blir skjøvet til side.» Det er derfor bl.a. NTL kjemper for at vi skal ha noen få overordnede mål og at de ansatte må få bruke sin kompetanse i konkretiseringen og gjennomføringen av disse målene.

Enkelte forskningsmiljøer hevder at det er en feilaktig kritikk av mål- og resultatstyringen og at dette snarere er detaljstyring som henger igjen fra tidligere måter å styre offentlig sektor på. Det er godt mulig det er slik, men for våre tillitsvalgte og medlemmer i virksomhetene spiller det kanskje ikke så stor rolle i det daglige. Vi blir svært ofte møtt med at dette er mål- og resultatstyring og at det er det som er det styrende prinsippet – dette prinsippet kan ikke endres får vi høre..

Regjeringen har altså slått fast at mål- og resultatstyring er statens styringsform i dag. Det er derfor logisk å forutsette at alle statlige virksomheter på overordnet nivå har flere eller færre kvantitative mål som skal nås. Poenget med HR-ledelse er at disse måla skal individualiseres.

Målstyringen i staten praktiseres på en slik måte at det tradisjonelle skillet mellom «politikk» og «administrasjon» i medbestemmelsessystemet ikke lenger gir mening. I samarbeid mellom etatsjefene og departementet fastsettes det – uten formell innflytelse fra organisasjonene – et svært høyt antall politisk bestemte mål som så fordeles nedover i organisasjonen som «politikk».

Dermed blir rommet for reell medbestemmelse nesten borte, fordi disse overordnede, tallfestede målene ikke kan forhandles – de er politikk. Oftere og oftere ser vi at disse overordnede kvantitative målene som settes på overordna nivå blir oversatt til individuelle mål som den enkelte ansatte forplikter seg til å nå og som han eller hun deretter måles på.

For å sitere De Facto «I sin ekstreme form betyr «medbestemmelse» i denne tenkningen utelukkende «medvirkning», og «medvirkning» betyr igjen i all hovedsak at den enkelte får bidra til å effektivisere sitt eget arbeid

Det er positivt å se at det enkelte steder er en bevisstgjøring rundt dette, men det er også slik at den utviklingen vi har sett med flere og flere mål – eller mer og mer politikk om du vil – gjør at ledelsen i virksomhetene nedover i systemet kan avvise forhandlinger med begrunnelse i avtaleverket «dette er politikk». Og på denne måten ser vi altså at mål- og resultatstyringen fører til at de ansattes medbestemmelse gjennom sine fagforeninger, svekkes.

Men det er store forskjeller i våre virksomheter – både på hvordan dette praktiseres og hvordan dette oppfattes. Mye avhenger av hva man har avtalt lokalt og dessverre handler det mye om holdningene til lederne og kjemien med de tillitsvalgte: Kan og vil man få til et godt samarbeid eller gjør man ikke det.

Noe annet vi møter i offentlig sektor er det som kalles LEAN production.

Lean Production, der målet er å gå fra tradisjonelle forbedringsprosjekter til kontinuerlige forbedringsprosesser og kompetanseutvikling. Det høres ikke så ille ut.

Hovedprinsippet med Lean Production er å eliminere sløsing i en produksjonsprosess, og på den måten redusere produksjonstid, ressursinnsats, kostnader osv. (jf forrige innleders skisse om forretningsregimer) Det går i korthet ut på å skape mer verdi med mindre ressurser gjennom å fokusere på:

–       det som har verdi for kunden
–       optimaliserte prosesser gjennom å fjerne all ”sløsing”
–       jevn flyt i prosesser, varer og tjenester
–       behovsstyrt produksjon
–       systematikk og ryddighet i alle prosesser
–       medarbeidernes kompetanse, involvering og ansvar sies å være i fokus
–       og man ønsker seg kontinuerlig forbedring mot det perfekte

 Det høres jo vel og bra ut. Men umiddelbart dukker det opp en del spørsmål dersom man skal bruke denne metoden på offentlig sektor. Hvem er kunden? Vi snakker ikke om kunder, vi snakker om innbyggere. Behovsstyrt produksjon? Vi snakker ikke om produksjon, men om tjenesteyting. Kontinuerlig forbedring mot det perfekte? Vi vil gjerne forbedre oss, men hva som er perfekt tjenesteyting i offentlig sektor og for hvem, det tror jeg neppe vi blir enige om. Jeg kunne fortsatt..

LEAN er ikke et tilfeldig verktøy, det er en sentral del av HR-filosofien mange steder.

Lean-systemet ble utviklet ved Toyota-fabrikken på 1950-tallet, og er en av de mest brukte rasjonaliseringsteknikkene i dag. Kritikerne kaller Lean for ”management-by-stress” og årsakene til det kommer raskt til syne når den første effektivitetsbegeistringen har lagt seg.

Det teoretiske fundamentet for Lean er Scientific Management, tanken om at man kan lage nøyaktige vitenskapelig beregninger for alt menneskelig arbeid – igjen ser vi tanken om at alt kan måles.

Opphavsmannen til Scientific Management var den amerikanske ingeniøren Frederic Taylor. Hans ideologiske ballast var tydelig: «Det er kun gjennom tvungen standardisering av metoder, tvungen innføring av de måter å implementere på og tvunget samarbeid at dette raskere arbeidet kan sikres. Og plikten til å tvinge gjennom standarder og samarbeid ligger hos ledelsen alene.”
Intet bruk av skjønn og ingen medbestemmelse der altså.

Kjernen i LEAN-tenkningen er at enhver arbeidsprosess skal nøyaktig tidsberegnes. Hva med alt som ikke kan tidsberegnes? Hva skjer når noe tar lengre tid enn beregnet?

I Lean-prosesser er det altså sånn at ansatte blir invitert til å komme med “innspill” om forbedringer. Men det er opp til ledelsen å avgjøre hvilke av de mange forslag som skal settes ut i livet. Det er ledelsen som ensidig avgjør hvor mye tid hver ansatt har på en arbeidsoperasjon og det er ikke minst ledelsen som ensidig avgjør hvilke arbeidsoperasjoner som skal bort.

Dette går helt på tvers av det systemet vi har i offentlig sektor, på tvers av partenes felles intensjoner i avtaleverket og ikke minst går det på tvers av den norske modellen som har gjort oss i stand til sammen å møte de utfordringer vi nå står ovenfor. Dere må huske at slik avtaleverket i offentlig sektor er bygd opp: vi skal ha bedriftsdemokrati, men ikke tukle med det politiske demokratiet. Det betyr bl.a. at vi vanligvis ikke har styrerepresentasjon og da altså ikke deltar der hvor premisser for slike prosesser og avgjørelser gjerne først diskuteres. Vi møter ikke dette før avgjørelsene er tatt og medbestemmelsen sjelden blir reell.

Som det framgår: Fagforeningene har ikke makt: De blir invitert til å komme med innspill – som ledelsen kan ta hensyn til hvis den ønsker. Dette er ikke medbestemmelse, det er ledelsesstyring med medvirkning. Hovedavtalene både i kommunal- og statlig sektor er klare på at de ansattes organisasjoner skal involveres så tidlig som mulig når omstillinger og reformer skal gjennomføres – det vil si at de skal ha reell mulighet til å påvirke avgjørelsene som tas når det gjelder deres arbeidssituasjon.

Med LEAN er virkeligheten en annen: For det første har vi ingen medbestemmelse i utvelgelsen av dette verktøyet og når vi har fått det inn så har vi ingen medbestemmelse på gjennomføringen av det. Målet er å unngå sløsing i prosessene, skape kortere vei fra produksjonsstart til levering til kunden. I det private vil det antagelig munne ut i inntjening hvor du selv kan få noe av overskuddet om du sparer inn noe, i det offentlige kan det bety at man effektiviserer bort sin egen arbeidsplass. Vi ønsker oss effektive prosesser og god ressursbruk i det offentlige, men skal vi få til det så må vi ta de som gjør jobben, med på laget. 

Tillitsvalgte og ansatte ved Universitetet i Oslo hadde i årevis klaget på meningsløs måling- og rapportering som førte til dobbeltarbeid[2]. Men ingenting skjedde før ledelsen bestemte seg for å leie inn LEAN-konsulenter. UiOs ledelse mente altså at eksterne konsulenter var bedre egnet til å gjennomføre en omorganiserings- og effektiviseringsprosess, bedre egnet enn universitetets egne ansatte og tillitsvalgte til å vite hva som var de nødvendige grepene. Ikke bare mener jeg at det er de som er i virksomheten som best vet hvor skoen trykker, men fagmiljøet som underviser bl.a. organisasjonsteori og samfunnsøkonomi – de har altså ikke riktig kompetanse til å utvikle egen organisasjon.. Det finner jeg ganske merkelig.

Ikke alle klager på LEAN og HR. Mesteparten av de jeg har snakka med om dette, de av dem som ikke klager, de sier at «Men noe måtte gjøres, vi så jo at det var prosesser i virksomheten som ikke fungerte som de skulle, det var behov for å videreutvikle personalarbeidet». Ok. Men ville det ikke fungert bedre om man hadde tatt dette på alvor og funnet løsninger på problemene som egnet seg for offentlig sektor, som tok på alvor at offentlig sektor og de oppgavene som løses her ikke er de samme som på en fabrikk?  Vi ser at de stedene hvor man har oppnådd resultater ved bruk av LEAN så har det i stor grad handlet om å tilpasse til offentlig sektor – på tvers av det verktøyet selv legger opp til, og sørget for prosesser med reell medbestemmelse.  Dvs. at et av kjerneelementene i denne tenkningen, at det er ledelsen som skal tvinge igjennom tiltak, er borte. Først da opplever folk at det er vellykket.

John Leirvaag leste innledningsvis opp fra en merknad de rødgrønne partiene hadde i kontrollkomiteen for en tid tilbake.

«For nåværende og framtidige regjeringer bør det bli en overordnet oppgave å sørge for at de målene som utvikles for offentlige etater er få i tallet, at de er kvalitative, og at ansatte selv er med på å forme disse målene, innenfor rammen av overordnede politiske føringer og årlige budsjettrammer.» 

Hvorfor det? Jo fordi offentlig sektor blir bare bedre om de ansattes organisasjoner får være med i disse prosessene, om de ansatte får medvirkning på oppgaveløsningen og de får brukt sin kompetanse. Det er i samarbeidet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, i interessekonfliktenes møte, at vi har utviklet den gode offentlige sektoren vi har i dag. Jeg mener den kan bli enda bedre, men det blir den ikke om man later som det ikke er forskjell på offentlig og privat og innfører filosofier og metoder som HR og LEAN.

Man må se at det er forskjell på eiernes mål i private virksomheter og politisk styring i det offentlige. Vi vil ha folkevalgt styring OG bedriftsdemokrati. Når det som startet som overordnede politiske prioriteringer nå er detaljerte politiske mål som den enkelte ansatte måles på og makta over disse målene og utformingen av dem er langt unna, ja da forsvinner bedriftsdemokratiet. Når vi får en slik maktforskyvning hvor den ene parten ser ut til å mene at det ikke er noen interessemotsetninger i virksomhetene, ja da ser vi at det er enda lettere å unnlate å ta saker opp til drøfting eller forhandling – nettopp fordi man har laget et system som mer eller mindre forutsetter at det er enighet.

Hva har egentlig offentlig sektor å lære av en bilfabrikk fra 50-tallet og dens LEAN-metodikk? Fint lite tror jeg. Og det handler som sagt ikke om at jeg ikke ønsker at vi skal videreutvikle offentlig sektor, men om at verktøyet ikke passer.

Til slutt vil jeg minne om at hele formålet med Hovedavtalen i staten er å gi arbeidstakerne en reell innflytelse på hvordan deres arbeidsplass skal organiseres og hvordan arbeidsmetodene skal utvikles.

Det er jo nettopp derfor avtalen sier at arbeidet må organiseres og tilrettelegges slik at man drar nytte av arbeidstakernes kunnskaper samt å utvikle samarbeidet slik at dette kan bidra til fleksibel og brukervennlig tjenesteyting. Offentlig sektor skal drives effektivt og økonomisk forsvarlig. Men offentlig sektors jobb er ikke å skape profitt for eiere. Offentlig sektors jobb er å levere gode tjenester til innbyggerne innenfor et system hvor arbeidstakerne har medbestemmelse på egen arbeidssituasjon samtidig som de politiske myndigheters beslutninger gjennomføres.

Dette skjer ikke dersom ikke de ansattes representanter er med i prosessene: at de er med på avgjørelsene rundt hvordan personalarbeidet skal organiseres, at de er med på prosesser rundt organisering og videreutvikling av funksjoner i virksomhetene – slik som en overgang fra en personalavdeling til en hr-avdeling vil være.

Vi har verdens beste offentlige sektor med verdens beste offentlige ansatte – ikke gjør oss til en dårlig kopi av privat sektor og ikke forsøk å styre oss etter prinsipper som ikke tar samfunnsoppdraget vårt på alvor. Vi tar samfunnsoppdraget og jobbene våre på alvor, det er på de premissene vi vil være med å utvikle sektoren.

God konferanse!



[1] Se De Factos rapport Lederstyrt medbestemmelse http://www.de-facto.no/aktuelt.asp?meny=5&act=read&RecNo=390

[2] Se NTL ved Universitetet i Oslos brosjyre Ja til medbestemmelse og tillit – Nei til LEAN  http://foreninger.uio.no/ntl/nyheter/2011/leanbrosjyre.html

Bla i arkiv

Forfatter: <a href="https://www.velferdsstaten.no/author/for-velferdsstaten/" target="_self">For Velferdsstaten</a>

Forfatter: For Velferdsstaten

Alliansen For velferdsstaten kjemper for å opprettholde og videreutvikle de velferdsgoder og rettigheter som er vunnet gjennom lang tids faglig og politisk kamp her i landet. Vi avviser undergraving, kommersialisering og markedsorientering av våre velferdsordninger.