Bestiller-utførermodeller – markedsretting av offentlig sektor

Tilhengerne av BUM hevder at:

  1. Skille mellom bestiller og utfører er viktig for å unngå habilitetsproblemer, sikre likebehandling med eventuelle private utførere og reduseres muligheten for utfører til å forfølge sine egeninteresser.
  2. Økt konkurranse og kontraktstyring bidrar til å effektivisere utførerleddet.
  3. Stykkprisfinansiering og pengene følger brukeren begrunnes med hensynet til valgfrihet og legger til rette for konkurranse mellom kommersielle aktører, eventuelt også med kommunens egne ansatte.

Mange kommuner og offentlige etater har innført BUM i sin virksomhet. I Oslo har byrådet vedtatt å bruke denne modellen innen helse- og omsorgssektoren i alle bydelene. I Bergen og Stavanger er BUM fulgt av stykkprisfinansiering i hjemmetjenestene, såkalt ”aktivitetsbasert finansiering” (ABF) henholdsvis aktivitetsbasert inntekt (ABI). I tillegg er det lagt opp til brukervalg mellom kommunal og kommersiell hjemmetjeneste. Bergen bystyre har evaluert ordningen, men effektivitet og brukertilfredshet evalueres i form av luftige anslag og antakelser (For velferdsstaten har gått gjennom evalueringen her).

Dette er bestiller-utførerorganisering

 BUM er en forutsetning for konkurranseutsetting, men kan også innføres uten bruk av konkurranse. For å gjennomføre BUM etableres det et administrativt bestillernivå, som tenkes klart skilt fra utførernivået. Det innebærer ofte etablering av resultatenheter på utførernivå.

– Bestiller skal ha fokus på saksbehandlings-/forvaltningsoppgavene.
– Utfører skal ha sitt fokus på å yte kvalitativt gode tjenester.
– Motivasjon hos utfører tenkes skapt gjennom kontroll- og belønningssystemer.

Bestiller er plassert på avdelingsnivå i bydelen/kommunen og fatter vedtak om tjenestebehov, som så formidles til utfører. Klager fra brukerne skal rettes til bestiller. Det settes som forutsetning at bestiller av tjenestene definerer innholdet i og kvaliteten på de tjenestene som skal leveres. Utfører leverer tjenester i tråd med bestillingen.

Stykkprisfinansiering, Aktivitetsbasert finansiering eller inntekt (ABF eller ABI) kan innføres innen forvaltningen, men er i utgangspunktet en finansieringsform beregnet på kommersielle aktører og konkurranse mellom kommersielle og eventuelle kommunale tilbydere.

 

Press for markedsretting
Offensiven for BUM kom i en tidlig fase av markedsreformene i offentlig sektor.  ”Modernisering”, ”effektivitet” og ”fornying” var begrepene som ble brukt. Kritikere skulle dermed stemples som motstandere av framskritt. Det var likevel solide advarsler mot å innføre dette prinsippet i forvaltningen. Mye av kritikken knyttet seg til koplingen med konkurranseutsetting, men kritikken mot BUM sto også på egne ben. Offentlige tjenester er et område der kvalitetsutvikling i stor grad er betinget av ansattes kompetanse og det som skjer i møtet mellom ansatt og bruker. Antall ansatte og deres medbestemmelse og kontroll over arbeidet er dermed avgjørende for kvaliteten. Mye av debatten er oppsummert i Fafo-rapport fra 2001.

Det har vært utøvd statlig press gjennom flere stortingsmeldinger og offentlige utredninger for å gjennomføre BUM i forvaltningen. I NOU 2005:3 står det: ” Ulike varianter av bestiller/utfører modeller brukes som en del av moderniseringsarbeidet for den offentlige sektor i store deler av Europa. Dels er dette motivert av behov for mer hensiktsmessige arbeidsdelinger mellom offentlig og privat sektor, dels er det et utrykk for en søken etter tiltak for en mer effektiv og brukerorientert offentlig virksomhet. Siden helsetjenestene ofte utgjør den største delen av offentlig sektor, er mange av reformene også rettet inn mot denne sektoren.” (jfr bestiller-utfører reform i spesialisthelsetjenesten)

Byråkratiet eser ut, tjenestene skvises
Etter hvert har det kommet evalueringer av metodene, som imidlertid aldri har tallfestet reelle gevinster, verken økonomisk eller styringsmessig. Tvert imot. Selv etter omfattende evalueringer er økonomisk innsparing og bedret styringsinformasjon for folkevalgte fortsatt basert på luftige antakelser. Det er fremdeles ingen referanser til reelle erfaringer, slik det er påpekt i artikkel av Linn Herning (2012), Det magiske innsparingstallet. Evalueringer konkluderer svært ofte med at det kan hende at innsparinger har funnet sted i utførerleddet, men at kostnadene i bestillerleddet – administrasjonen – ofte har økt mer enn innsparingen (se for eksempel Evaluering av B/U i Sandnes kommune , i KS sin uferdige veileder for B/U og i rapport fra kommunerevisjonen i Klæbu kommune).

Selv om det ikke finnes grundige evalueringer som viser at BUM innen helse- og omsorgstjenester er hensiktsmessig, verken økonomisk, for styring, eller for bedre tjenestekvalitet og arbeidsmiljø, er det nesten ikke diskusjon om selve modellene og grunnlaget for å velge BUM. Det må med andre ord være andre interesser som driver dette fram.

Ideologisk evaluering av Deloitte
Kommunenes sentralforbund har fått gjennomført en evaluering av kostnader og gevinster ved bestiller-utførermodellen innenfor helse- og omsorgstjenesten i en rekke storbyer og bydeler. Til å gjøre jobben fant de konsulent- og revisjonskonsernet Deloitte. Rapporten fra 2012 svarer ikke på spørsmålet.

Trass omfattende arbeid og et konkret spørsmål fra KS, hva som er kostnader og gevinster ved BUM i syv kommuner og fem Oslo-bydeler, konkluderer Deloitte like generelt som andre evalueringer: – Det ser ut som om transaksjonskostnadene øker mer i bestillerleddet, enn innsparingene i utførerleddet.

Deloitte har heller ikke dokumentert at bruker er mer fornøyd. De oppsummerer at bestiller er mer fornøyd enn utfører. Likevel anbefaler de enda mer markedsorientering med aktivitetsbasert finansiering (ABF/ABI). Deloitte gjør generaltabber i sin såkalte evaluering, noe som gjør anbefalingene i beste fall uinformerte, i verste fall til et partsinnlegg for økt konkurranseutsetting og anbud i omsorgssektoren. For velferdsstatens er i ferd med å evaluere Deloitte-rapporten, og de som er interessert, kan henvende seg til oss for å få vår analyse tilsendt.

Demokratisk styring av offentlige sektor krever avvikling av bestiller-utførermodeller
Allerede i 2002 kvittet Skottland seg med bestiller-utførermodellene i helsesektoren. De gikk tilbake til rammefinansiering og en forvaltningsmodell med overordnete politiske mål for folkehelse. Argumentet var at når de ikke skulle konkurranseutsette og privatisere, var det ingen grunn til å fortsette de kostnadskrevende bestiller-utførermodeller ( Se rapport her, og artikkel her).

I Sarpsborg ble BUM avviklet medio 2009. -Fokus på helhetlig styring og effektivitet lå til grunn for organisasjonsendringen, skriver K-J. Rognlien i ”Får te” eller ”nøttern’te”?, om ledelse og folkehelsearbeid i Sarpsborg. Han konkluderer med at ”Bestiller-utfører modellen har påvirket organisasjonskulturen i Sarpsborg kommune på en måte som vanskeliggjør et godt folkehelsearbeid.” Rapport fra Arbeidstilsynet fant også at BUM ga uklare, heller enn klare ansvarsforhold i Sarpsborg.

 Faktagrunnlaget i Deloitte-rapporten viser også at flere bydeler og kommuner som har vedtak om BUM, fortsatt driver med rammefinansiering, og i svært liten grad med BUM-organisering. Mange av kommunene og bydelene har redusert de tydelige skillene mellom bestiller og utfører i BUM og gått tilbake til mer integrert forvaltning. Men Deloitte har valgt ikke å ta fakta på grunnplanet alvorlig, og baserer sine anbefalinger på de luftige teoriene om BUM framfor på erfaringene.

Første skritt i å etablere en helhetlig forvaltningsbasert offentlig sektor må være å avvikle Bestiller-utførermodeller. I LOs handlingsprogram 2009-2013, kalles et alternativ for Medarbeiderinitiert omstilling (MIO).  Det er metoder som ”setter medarbeidernes kunnskaper, motivasjon og engasjement i sentrum”.

Det Deloitte-studien kan tyde på, men som ”overses” i rapporten, er at incentiver for å gi best mulige tjenester er høyest hos de rammefinansierte kommuner og bydeler. Utførernivået har incentiv til å jobbe med forebygging, rapporterer Deloitte, uten å føre det videre i sine konklusjoner og anbefalinger.  ”Hovedinntrykket fra intervjuene er at incentivet til forebyggende innsats først og fremst ligger i den enkelte medarbeiders faglige stolthet, og at det oppleves som riktig å jobbe for å forebygge funksjonssvikt, fram for at modellen i seg selv har påvirkning på dette”. Nettopp! Uten å ha tilstrekkelig tilgang til Deloittes øvrige materiale, ser det med andre ord ut til at vi kan legge til grunn at forvaltningsmodellen med rammefinansiering gir best incentiv for en hensiktsmessig bruk av ansattes kunnskap og det offentliges økonomiske ressurser.

Bla i arkiv

Forfatter: <a href="https://www.velferdsstaten.no/author/for-velferdsstaten/" target="_self">For Velferdsstaten</a>

Forfatter: For Velferdsstaten

Alliansen For velferdsstaten kjemper for å opprettholde og videreutvikle de velferdsgoder og rettigheter som er vunnet gjennom lang tids faglig og politisk kamp her i landet. Vi avviser undergraving, kommersialisering og markedsorientering av våre velferdsordninger.