Offentlige tjenester: Angst for feilsteg driver fram privatisering

Av Helene Bank, Spesialrådgiver i For
velferdsstaten
Andre artikkel i For velferdsstatens artikkelserie
«
Ta
tjenestene tilbake!
«

Å drive tjenester i egen regi er normaltilstanden for det
offentlige. Det er derfor vi har politikk og offentlige sektor.
Rettigheter og universell tilgang til grunnleggende tjenester i
samfunnet, uavhengig av inntekt, klasse eller bosted, har aldri
kunnet bli sikret av markedet. Markedet leverer på grunnlag
av kjøpekraft. Kollektiv transport, kringkasting, telenett,
elektrisitet, helse, utdanning, vannforsyning m.m., kan ikke
fordeles etter kjøpekraft. Er rettighetene universelle, er
det også avgjørende at fordelingen gjøres uten
at private aktører får profittere på de
kjøpesterke og geografisk sentrale deler av markedet, mens
det offentlige må betale for de med lave inntekter eller fra
grisgrendte områder. Det handlingsrommet internasjonale
avtaler gir, må derfor brukes maksimalt, samt utvides gjennom
aktive politiske valg.

Til tross for at Soria Moria erklæringene (både fra
2005 og -09) har slått fast at den rødgrønne
regjeringa skal gå ”imot konkurranseutsetting og
privatisering innenfor viktige velferdsområder som helse,
utdanning og omsorg
”, og at ”fornyelse og
utvikling er nødvendig for å unngå privatisering
og kommersialisering av velferdstjenestene
”, finnes det
ingen offentlig veileder eller informasjonstjeneste som gir
råd om hvordan politikere og forvaltning kan unngå
anbudshysteriet, og dermed skjerme offentlig sektor fra
privatisering og konkurranseutsetting. Det finnes heller ingen
offentlig informasjon om hvilke fordeler bruk av offentlig egenregi
kan ha.

De siste årene har det vært et overveldende fokus
på det offentlige som innkjøper, kunde og
markedsaktør. Kanskje ikke så rart, etter som det
offentlige kjøper private varer og tjenester for om lag for
330 milliarder kroner årlig. Men sett i lys av at tjenester i
offentlig regi beløper seg til om lag 535 milliarder kroner
i 2009[i], er det desto mer besynderlig at det
ikke er noe fokus på rammene og betingelsene for å
drive offentlig virksomhet i egenregi[ii]

Fokuset på anbudsregelverket for offentlige anskaffelser
er overdimensjonert. Mediefokus og politisk harme over eventuelle
avvik overgår nesten alle andre regelbrudd i norsk
offentlighet.  Stadig skjerpete regelverk, hurtigarbeidende
klagenemnd for private tilbydere, veiledere fra flere departement,
egen informasjonsside og kurs hos direktoratet for fornying og IKT
overskygger totalt det handlingsrommet som er for fortsatt
offentlig egenregi. I boksen på slutten av denne artikkelen
finne dere en kort oversikt over myndighetenes tiltak for å
sikre konkurranse i det offentlige.

Dette enorme misforholdet, med omfattende informasjon om
anbudsregelverk, men nesten ingenting om offentlig egenregi, bidrar
til at stadig flere offentlige tjenester skyves i retning av
konkurranseutsetting og outsourcing. Dermed ender stadig
flere skattekroner opp som privat avkastning/profitt. Angsten for
å bryte anbudsregelverket er blitt betraktelig sterkere enn
kunnskapen om alternativene.

Det er verdt å merke seg at det ikke er etablert noe
tilsyn eller veileder for å ivareta offentlige tjenester i
egenregi – med vekt på demokratiske rettigheter, rett
til informasjon, samt rett til medvirkning i beslutninger som
angår oss. Det eksisterer heller ikke noen hurtigarbeidende
klageordning for innbyggere som mener at private urettmessig har
fått levere offentlige tjenester med dårligere arbeids-
og lønnsbetingelser, eller at beregninger av
påståtte innsparinger ved konkurranseutsetting eller
offentlig-privat samarbeid (OPS) ikke er dokumentert. Burde det
ikke være kontroll med at det er politisk styring og
prioritering av tjenestene, at det ikke etableres private
sugerør i de offentlige kassene, og at ikke politikere som
har bedt om, og fått, tillit, fraskriver seg ansvar for at
offentlige oppgaver gjennomføres.

Uklare definisjoner i handelsavtaler gir
handlingsrom
Særlig sterk er angsten for
å bryte med EUs anbudsregler for offentlige anskaffelser, men
EUs uklare definisjon av offentlige tjenester gir et stort
handlingsrom til å unngå anbudstvang.

Den norske EU-delegasjonen understreker i en rapport i
2007[iii] at ”medlemslandene som
følge av EUs nærhetsprinsipp har stor frihet til selv
å definere hvilke tjenester de anser å være av
allmenn interesse og hvordan de skal finansieres,
organiseres og utføres, samtidig som EU-lovgivningen
oppstiller visse rammer medlemsstatene må forholde seg til
der tjenestens økonomiske karakter er sentral”. Videre
at ”EU-lovgivningen for konkurranse, offentlig støtte
og offentlige anskaffelser kun får anvendelse på
tjenester av allmenn økonomisk interesse, en
avgrensning som kan være uklar, noe som gjør at det i
dag i stor grad er rettspraksis som fastlegger grensene
for hva som faller inn under de ulike
tjenestebegrepene.” 

Definisjon på offentlige tjenester i
EU

 

EU har etablert sine helt egne definisjoner av det vi
tradisjonelt kaller offentlige tjenester. De skiller mellom
tjenester av allmenn interesse (SGI) og
tjenester av allmenn økonomisk interesse
(SGEI). Dette er tjenester som myndighetene er forpliktet
til å yte. Det er tjenester som anses særlig
viktige for borgerne, og som man antar ikke vil bli levert på
en tilfredsstillende måte av markedet selv.

 

Tjenester av allmenn interesse kan være slike
tjenester som fengsel, rettsvesen og grunnleggende velferdsoppgaver
som helse, omsorg og utdanning.

 

Tjenester av allmenn økonomisk interesse er
slike som telekommunikasjonsnettverk, elektrisitetsforsyning eller
avfallshåndtering.

 

I tillegg opererer de med sosiale tjenester av allmenn
interesse
(SSGI). Disse har det vært en
gradvis liberalisering av, slik at en økende andel av disse
tjenestene faller inn under EUs regler for det indre marked
(konkurranse, offentlig støtte, anskaffelser, m.v.).

 

Et sentralt moment for å avgjøre om en tjeneste er
av økonomisk interesse eller ikke, er om private
næringsdrivende tilbyr samme tjeneste uten vederlag.

I følge EU-kommisjonen er det i stor grad offentlige
myndigheters ansvar å avgjøre art og rekkevidden av en
tjeneste av allmenn interesse. ”Det blir dermed i praksis
opp til medlemslandene hvordan håndteringen av tjenester av
allmenn interesse skal foregå, – om tjenesten skal leveres av
myndigheten selv (egenregi) – eller
konkurranseutsettes
”, skriver den norske EU-delegasjonen
i Brussel.

En slik tolkning understreker behovet for at en
rødgrønn regjering, som i sin
regjeringserklæring har lovet innbyggerne å
føre en aktiv Europa-politikk, jobbe
målrettet for å ivareta norske interesser i forhold til
EU”,
følger opp og definerer offentlige tjenester
i Norge. Å drive i ”egenregi” betyr å unnta
tjenestene fra EUs konkurransepolitikk og Lov om offentlige
anskaffelser. Under EU-retten kreves det imidlertid at visse
betingelser er oppfylt. Se notat ”Tilbud
av offentlige tjenester og bruk av «egenregi
«[iv]. Det at det ikke finnes en fast definisjon, gir
EF-domstolen en rett til å overprøve den nasjonale
praksis. Av og til faller det positivt ut for offentlig
egenregi.[v]  

Skjerming av offentlig sektor i Verdens
handelsorganisasjon (WTO)
Det har vært heftig
debatt i mange land om WTOs tjenesteavtale (GATS-avtalen) bidrar
til å tvinge fram konkurranseutsetting, privatisering og
liberalisering av offentlige tjenester. Det har utviklet seg
omfattende folkelige kampanjer, både nasjonalt og
internasjonalt, for retten til å styre de grunnleggende
offentlige tjenestene. 

Definisjon av offentlige tjenester i WTO

 

Offisielt hevdes det[vi] at offentlige
tjenester er unntatt GATS-avtalens forpliktelser. Det vises da til
et unntak som er formulert slik:

GATS dekker ikke «tjenester som innebærer å
utøve offentlig myndighet
«. På engelsk: services
«provided in the exercise of governmental authority«.
(Art. I.3.b)

 

Men unntaket er avgrenset slik:

Det gjelder «enhver tjeneste som verken tilbys på
kommersiell basis eller i konkurranse med en eller flere
tjenestetilbydere
«. (Art I.3.c)

 

Det kan bety at dersom det tilbys tjenester på kommersiell
basis innen et område (f.eks. en privatskole) eller tjenester
som er i konkurranse med andre tjenestetilbydere, så er de
likevel underlagt GATS sine generelle markedskrav. I så fall
er unntakene fra GATS-avtalen svært så begrenset,
ettersom det på de fleste offentlige områder også
kan finnes noen private aktører.

Det har ikke vært mulig å få en offisiell
tolkning av regelverket i tilfeller der det finnes en privat
leverandør, eller f.eks. om hvorvidt egenandeler gjør
at en tjeneste skal regnes som kommersiell. Det er også
usikkert om private leverandører av offentlige tjenester kan
kreve rett til offentlige bevilgninger på linje med
offentlige leverandører i samme sektor[vii]. WTO-sekretariatets direktør for
tjenesteforhandlingene kunne i møte i Utenriksdepartementet
bekrefte at usikkerheten antakelig vil måtte avgjøres
i tvisteløsningsorganet i WTO, men at det beste hadde
vært om WTO-medlemmene hadde kommet til en såkalt
”felles forståelse” av den aktuelle
bestemmelsen.

Norge har ikke lagt helsesektoren inn under GATS-avtalen. Dersom
myndighetene likevel gir et selskap fra et annet WTO-medlemsland
anledning til å åpne et privat sykehus i Norge, kan
regelen om likebehandling (det som i WTO-språket kalles
bestevilkår) tre i kraft. Da må myndighetene
”omgående og uten krav” tillate selskap fra et
hvilket som helst WTO-medlemsland å etablere seg i Norge
– med samme rammebetingelser som den første investor
(GATS Art. II.1).

I Norge førte press fra fagorganisasjoner og andre
frivillige organisasjoner til at de rødgrønne i
regjeringserklæringene både i 2005 og i 2009 stadfestet
at Norge ”ikke skal gå inn for en WTO-avtale som
kan presse fram privatisering av offentlige tjenester
”.
Vi mangler imidlertid en klar definisjon av hva offentlige
tjenester er fra regjeringa. En slik klargjørende definisjon
vil være avgjørende for å kunne skjerme
offentlig sektor fra anbudshysteri og privatisering. Det er derfor
all grunn til å øke presset på regjeringa for en
slik klargjøring.

Hysteri om offentlige anskaffelser

 

Lov om offentlige
anskaffelser
[viii] skjerpes
stadig i tråd med nye EU-direktiv. Det er ventet ytterligere
skjerping av håndhevelsen av reglene etter en offentlig
utredning som nylig ble avgitt (av 16.4.2010).

 

Konkurransetilsynet er
også tilsyn for offentlige anskaffelser. Fremst på
tilsynets nettsider kan vi lese at: ”Bedrifter som
konkurrerer vil forsøke å utnytte råvarer,
kapital, arbeidskraft og transportsystemer effektivt og
hensiktsmessig. Når varer produseres til lavest mulig
kostnader og med lavest mulig salgspris, brukes samfunnets
ressurser på en riktig måte
”. Dette er
nyliberal retorikk som i liten grad dekker det spesielle ved
offentlige tjenester, der fornying i større grad skjer
gjennom samarbeid, og med andre kvalitetsmål enn pris.

 

Klagenemnda for offentlige
anskaffelser
(Kofa http://www.kofa.no/), ble opprettet i 2003[ix].
Bakgrunnen for etableringen av klagenemnda var et
ønske fra Stortinget og regjeringen om å effektivisere
regelverket for offentlige anskaffelser og forenkle
leverandørenes klageadgang
”, står det i
årsmeldingen fra 2009[x]. Klager
på det offentlige fra private tilbydere skal slippe å
stå i trivielle køer i det vanlige rettssystemet, bak
andre saker som kanskje handler om alvorligere lovbrudd. Kofa har
hatt mer enn 1700 klagesaker om offentlige anskaffelser på 7
år. 2/3 var ugrunnete og ble avvist, tapte, eller ble
løst på annen måte[xi].  

 

En ny offentlighetslov trådte i kraft i 2009. Det
medfører at innsyn i tilbudene blir en del av klagesaken for
KOFA. Offentlighet skal gjelde fra tildelingsbeslutningen er gjort,
jf. offentlightslovens § 23 tredje ledd. Samtidig ivaretar
ikke KOFA offentlighetens krav på innsynrett etter
offentlighetsloven. Den ivaretar bare selskapenes rettigheter.

 

Veileder fra
fornyingsdepartementet
om offentlige anskaffelser

som kom i 2007[xii], sammen med revidert lov
om offentlige anskaffelser, har et kapittel om å levere
tjenester i egenregi. Det er den eneste statlige veiledning
på dette området. Den som vil finne veiledning om en
slik mulighet, må altså gå via veiledning om
konkurranseregelverk. 

 

«Frihet til å
velge»
[xiii] er en veileder
fra Kommunal- og Regionaldepartementet fra 2004, som ikke har blitt
revidert under den rødgrønne regjeringa. Den legger
vekt på at konkurranse skal søkes i så stor grad
som mulig.

 

Direktoratet for forvaltning og
IKT
(Difi – http://www.difi.no/emne/anskaffelser)
har fått et eget opplærings- og informasjonsansvar om
offentlige anskaffelser.

 

«Håndhevelse av offentlige
anskaffelser»
en offentlig utredning (NOU fra april
2010[xiv])
om
håndhevelse av offentlige anskaffelser er utarbeidet i
forbindelse med nytt EU-direktiv[xv] om det
samme. Som vanlig er Norge tidlig ute. Frist for
gjennomføring er 20.desember 2012. Krav om karensperiode,
slik at det går en tid mellom beslutning om kontrakt og
underskriving, og at videre saksbehandling suspenderes fram til
klagen er behandlet i Kofa. Dette vil enten kunne føre til
at det offentlige går i stå, at offentlige
innkjøpssaker og konkurranse må få
førsteprioritet i rettssystemet, eller at det offentlige
må ta konsekvensen og drive i egenregi. Utvalget
foreslår kompensasjon til tilbyder. Det representerer noe
helt nytt i norsk rett, og vil skjerpe lovverket langt ut over
EU-retten.

 

Momsklagenemnda gir
private rask klagebehandling dersom de mener at de betaler
urettmessig moms når de tilbyr tjenester i konkurranse med
offentlige ansatte. Et nemndsvedtak i 2009[xvi] om hjemmehjelpstjenester går langt i
å anerkjenne at private har utfordringsrett overfor offentlig
tjenesteyting. I 2009 vedtok Stortinget at vedtak i klagenemnda
ikke skal kunne omgjøres av departementet[xvii].  Tross lovnad fra Finansdepartementet om
å klargjøre regelverket står foreløpig
vedtaket ved lag og gir føringer for framtidige vedtak.


[i] http://www.ssb.no/emner/09/01/knr/tab-01.html

[ii] Bank, Helene, 2010: Tilbud av
offentlige tjenester og bruk av «egenregi».
http://www.velferdsstaten.no/Tema/Privatisering/Konkurranseutsetting/?article_id=48663

[iii]
http://www.eu-norge.org/PageFiles/349435/091004_Rapport_om_tjenester_av_allmenn_interesse_-_FINAL.doc

[iv]
http://www.velferdsstaten.no/Tema/Privatisering/Konkurranseutsetting/?article_id=48663

[v] I saken Stadtreinigung
Hamburg
(C‑480/06),
mente EUKommisjonen at fire samarbeidende tyske
distrikter burde ha benyttet EUs anbudsprosedyrer da de inngikk en
avtale med ’Stadtreiningung Hamburg’ om
sluttbehandlingen av avfall. EF-domstolen viser imidlertid i sin
dom bl.a. til at samarbeidet mellom de fire distriktene var
etablert for å løse en offentlig oppgave de alle var
pålagt å utføre
. Det refereres i dommen
til at det i EU-retten ikke stiller spesielle krav til hvordan
offentlige myndigheter skal organisere en offentlig tjeneste og at
det
er adgang til å gi et slikt oppdrag, uten
å benytte anbudsprosedyrene til et interkommunalt
selskap.
 

[vi] Utenriksminister Jagland, 28. mars
2001, til Stortinget. www.stortinget.no/stid/2000/s010328-01.html.
Det har ikke vært mulig senere, eller i noe land, å
få noen annen tolkning, Myrian Vander Stichele, Somo,
Nederland personlig kommentar, november 2009.

[vii] Bank, Helene ”003: Til
tjeneste for hvem?
http://www.velferdsstaten.no/Tema/Globalisering/Handelspolitikk/?article_id=44998

[viii] Lov 16. juli 1999 nr. 69 om
offentlige anskaffelser. Ny forskrift i medhold av loven, jf.
forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser. Den nye
forskriften trådte i kraft 1. januar 2007.
http://www.lovdata.no/cgi-wift/wiftldles?doc=/app/gratis/www/docroot/all/nl-19990716-069.html&emne=lov*%20om*%20offentlige*%20anskaffels*&

[ix] NOU 2000: 19 Bør offentlig
sektor eksponeres for konkurranse? En gjennomgang av nasjonale og
internasjonale erfaringer. Se blant annet mindretallets kommentarer
i sammendrag
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/nouer/2000/nou-2000-19.html?id=117394
 

[x]
http://www.kofa.no/PageFiles/1888/%c3%85rsrapport%202009-%20endelig%20(2).pdf

[xi] Kofa statistikk http://www.kofa.no/no/Statistikk/?month=0&year=0  

[xii]
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/veiledninger_og_brosjyrer/2006/veileder-til-reglene-om-offentlige-anska/veileder-til-reglene-om-offentlige-anska.html?id=476384

[xiii] Frihet til å velge –
brukervalg i kommunal tjenesteyting. En veileder basert på
erfaringene i et nettverk av norske kommuner 2002–2004.

http://www.regjeringen.no/upload/kilde/krd/bro/2004/0008/ddd/pdfv/206062-frihettilavelge.pdf

[xiv] NOU 2010:2 Håndhevelse av
offentlige anskaffelser.
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/nouer/2010/NOU-2010-2.html?id=600370

[xv] EU direktiv om håndhevelse
av konkurranse i offentlige anskaffelser. 
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/nouer/2010/NOU-2010-2/25.html?id=600635

[xvi]
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/aktuelt/nyheter/2009/ikke-omgjoring-av-vedtak-om-hjemmehjelps.html?id=573957

[xvii]
http://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Odelstinget/2008-2009/inno-200809-120/6/

Bla i arkiv

Forfatter: <a href="https://www.velferdsstaten.no/author/for-velferdsstaten/" target="_self">For Velferdsstaten</a>

Forfatter: For Velferdsstaten

Alliansen For velferdsstaten kjemper for å opprettholde og videreutvikle de velferdsgoder og rettigheter som er vunnet gjennom lang tids faglig og politisk kamp her i landet. Vi avviser undergraving, kommersialisering og markedsorientering av våre velferdsordninger.