Av Jes Gjørup, Henrik Hjortdal, Tommy Jensen, Leon
Lerborg, Claus Nielsen, Niels Refslund, Jakob Suppli og Jasper
Steen Winkel. (se omtale av forfatterne under kronikken)
Publisert i Politiken 29.03.2007
Statsminister Anders Fogh Rasmussen har varslet en omfattende
reform af hele den offentlige sektor.
Det er en stor og vigtig opgave, regeringen har påtaget
sig. Det er nemlig ikke et spørgsmål om blot at
bevilge flere penge, vende en flygtig folkestemning eller pynte
på et mediebillede. Det drejer sig om at vælge en ny
kurs for den offentlige sektor.
Det skal ske uden at smide barnet ud med badevandet. En
kvalitetsreform må derfor forstå at bevare de gode og
stærke sider, men samtidig være i stand til at skille
sig af med de dårligdomme og med de kræfter, der
stiller sig i vejen for en positiv udvikling. Vi skal udnytte de
nye gode muligheder, som mere veluddannede og myndige borgere,
bedre og billigere teknologier og en stadig sundere økonomi
giver. Det er på høje tid, vi får en
kvalitetsreform.
På Frederiksberg ligger et af Danmarks måske bedste
plejehjem. Når hjemmets leder, Thyra Frank, skal forklare,
hvorfor hun har rigtig mange glade beboere, fremhæver hun
bl.a.: Hun har ansat en medarbejder, der alene skal holde kommunen
stangen. Medarbejderen skal udarbejde de lovpligtige rapporter og
kommunale dokumentationsblanketter, der ellers kunne
beslaglægge en stor del af hendes dag. På den
måde kan hun som leder bruge al sin tid på at
være synlig for beboere og medarbejdere og vise, at
ældreomsorgen og plejen er den afgørende opgave
både for medarbejdere og for leder.
Eksemplet fra Frederiksberg er illustrativt. I de velmente
bestræbelser på at synliggøre, klargøre
og motivere til øget kvalitet gennem dokumentation er vi
nået til et stade, hvor styringen er kammet over og blevet
sin egen værste fjende. Vi har sat et vældigt system i
gang, som udarbejder omfangsrige kontrakter, evalueringer,
årsrapporter, akkrediteringer og så videre, uden at det
har ført til øget tilfredshed med kvaliteten.
Mange af de ting, der er blevet indført de sidste 10-15
år for at fremme produktivitet og kvalitet, er nu begyndt at
hæmme den offentlige sektors udvikling. Nogle steder er der
ligefrem tale om direkte destruktiv styring.
Et godt eksempel er kontraktstyringen. Den har udviklet sig fra
en oprindelig idé om at være et frigørende
redskab til bedre styring og ledelse til et ressourceforbrugende og
demotiverende ritual. Måske kan vi lære af
kontraktstyringens historie?
Vi, der sammen skriver denne Kronik, sad i begyndelsen af
90’erne som ambitiøse medarbejdere i
Finansministeriet. På det tidspunkt førte
moderniseringsprogrammer, afbureaukratiseringsplaner og
grønthøstermetoder ikke til de ønskede
resultater. Og det var svært at se, hvilke tilskyndelser der
var for de ledere og medarbejdere, som ville tage ansvar, udvikle
og forny deres arbejdsplads. Når vi dengang talte med
institutionschefer, var de store anstødssten den manglende
logik, der prægede departementernes og Finansministeriets
styringsformer. Man prædikede decentralisering og moderne
ledelse, men opretholdt reelt central detailstyring, fordi man var
bange for ikke at kunne kontrollere institutionerne med de
’moderne’ virkemidler.
Vi foreslog den daværende finansminister at lave
forsøg med nye styrings- og ledelsesformer. Vi kaldte det
’Fristyrelsesforsøg’. Den grundlæggende
idé var at bryde barrierer og fjerne hindringer for effektiv
ledelse og udvikling af institutionerne inden for rammerne af et
’noget for noget’-princip. På den ene side skulle
institutionerne have ekstraordinære frihedsgrader i forhold
til løn, bevillingsform, flerårsaftaler og
ressortpolitiske krav. På den anden side skulle de levere
øget produktivitet og kvalitet. Rammerne skulle udfyldes i
konstruktiv dialog mellem departement og institution – med et
samtidigt fuldt medejerskab og ansvar herfor på begge
sider.
Forslaget blev ikke modtaget med jubel. Ressortministerierne
opfattede forslaget som utidig indblanding fra Finansministeriets
side, og internt i Finansministeriet var det en udbredt opfattelse,
at der blev solgt ud af arvesølvet, her iblandt kontrollen
med specialist- og chefstillinger og budgetkontrollen i
almindelighed.
Alligevel blev forsøget en succes takket være en
risikovillig finansminister og nogle få engagerede
institutionschefer.
Som en institutionschef udtrykte det: »Nu har jeg i
årevis beklaget mig over snærende budget- og
bevillingsmæssige bånd, detailstyring m.m. Så
må jeg også tage chancen, nu hvor den byder sig,
også selv om jeg skal levere mere, end den almindelige
grønthøstermetode ville kræve«.
Kontraktstyringen i de første fristyrelser var bevidst
lavet simpelt for at undgå bureaukratisering og
unødige transaktionsomkostninger. Forsøget var
inspireret af den pragmatiske tankegang, som fandtes i den engelske
regerings Next Steps Initiative, modsat de teoretisk korrekte, men
perfektionistiske bureaukratiske tendenser, som vi så i de
nordiske lande, inklusive vort eget hus. For at undgå et
’kontraktuvæsen’ var englændernes lakoniske
krav til kontrakterne, at de blot skulle indeholde ’a handful
of meaningful indicators’. Det vil sige få krav, som
til gengæld var meningsfyldte for alle implicerede, ud fra
erkendelsen af at man aldrig kan erstatte dialogen om de
ledelsesmæssige mål og udfordringer med detaljeret
måling og rapportering.
Efter et par års forsøgsvirksomhed blev konceptet
om kontraktstyring paradigmet for alle gode
departement-institutions-relationer, og konceptet rullede ud over
det kommunale landskab med bestiller-udfører-modeller og
lignende. Herefter begyndte den bestandige menneskelige drift imod
perfektionering af instrumentet. Kontrakterne skulle indeholde
flere og flere mål, indikatorer, aktivitetstal og
udviklingsprojekter. De blev mere og mere uoverskuelige og
forsvandt ud af den øverste ledelses bevågenhed
bortset fra i de rituelle danse en gang om året –
dagligdagen og driften blev overladt til et
fuldmægtigstyre.
Ved siden af kontrakterne opstod så selvstændige
direktørkontrakter og i tillæg mange steder også
resultatlønskontrakter. I stedet for samspil og dialog fik
vi bureaukratisk konceptkonkurrence, hvis resultat bare blev mere
papir og bureaukratisering. Siden blev kontrakterne søgt
forenklet ved at fjerne interne resultatkrav. Til gengæld
skulle de så dække alle institutionernes
hovedområder – og så var man kommet tilbage til
et altomfattende og detaljeret styringsredskab, som i sig selv kun
svært lader sig styre.
Herved tabte man den konstruktive dialog om, hvad der er
væsentligt, og hvad der er uvæsentligt. Med de mange
krav og detaljer forsvandt dynamikken og relevansen.
Kontraktstyringen kunne hverken i form eller indhold adressere de
centrale ledelsesmæssige roblemer og udfordringer, der
eksempelvis knytter sig til store og komplekse organisatoriske
omlægninger, som igennem de senere år er
gennemført i den offentlige sektor.
Den omsiggribende detailstyring har også fået
uønskede bivirkninger, fordi ledelsens og medarbejdernes
opmærksomhed skævvrides fra det svært
målelige til det lette. Vi ser det med
fødevarekontrollanterne, der ved årets slutning haster
rundt fra kiosk til kiosk, ikke fordi der er tale om en synderlig
stor fødevaremæssig risiko disse steder, men fordi et
tilsynsmål skal opfyldes. Eller det kan være
politibetjentene, som måske er tydeligere i bybilledet op
imod juletid, ikke nødvendigvis fordi de skal fange
butikstyve, men fordi et måltal for udetid skal nås.
For den politibetjent, som gerne vil opleve den til tider barske
hverdag meningsfuld, er det et slag i ansigtet at skulle handle mod
sin fornemmelse af godt anvendt tid for at opfylde et
måltal.
Tiden er gået, og nu sidder vi selv i saksen som
administratorer af det system, vi selv har været med til at
konstruere. Alle sidder vi med fornemmelsen af, at
kontraktstyringen er gået over gevind.
Eksemplet med kontraktstyringens udvikling illustrerer
måske den grundlæggende udfordring kvalitetsreformen
står over for: Gennem de sidste 10-15 år er forholdet
mellem den, der ønsker et arbejde udført og den, der
skal lave det – stik imod forventning og intention –
omdannet fra et personligt og relationsbaseret ledelsesforhold til
et formelt dokumentforhold.
Ligger nøglen til en succesrig kvalitetsreform gemt her?
Dokumentationsforholdet mellem bestiller og udfører er
vokset overalt i det offentlige, og det påvirker efter vores
erfaring ledelsestænkningen negativt. Ting gælder kun,
hvis der er papir på det, og forskellen mellem god og
dårlig ledelse fortoner sig i det uvisse. Lederens (og
medarbejderens) personlige ansvar fortaber sig i
papirstrømmen. Kan det være meningsfuldt, at nogle
socialrådgivere kun anvender 18 procent af deres tid på
klienterne, resten på møder og dokumentation? Hvem
tror, at problemer, som set på Strandvænget i Nyborg,
kan løses med mere papir og kontrol?
Efter vores opfattelse skal der større fokus på den
gode ledelse og den dygtige leder. Det er stort set fortsat
risikofrit at være en dårlig leder. Hvis de formelle
krav til økonomistyring og resultatkontrakt er opfyldt, den
politiske ledelse betjenes loyalt – så er
’bundlinjen’ jo overholdt. Fra politisk side er der
ikke megen interesse for, om institutionsledere og
forvaltningschefer er dygtige virksomhedsledere, der kan skabe
praktiske resultater, kan lede andre mennesker, er dygtige til at
kommunikere med borgerne osv. De basale ledelsesmæssige
færdigheder får først fokus, når det er
gået helt galt. Ellers får dårlige ledere (og
medarbejdere) lov at sejle deres egen sø alt for
længe. Til skade for dem selv, de andre på
arbejdspladsen og i sidste ende for borgerne – uanset om det
nu kan måles eller ej.
Måske kan statsministeren gøre dette til et
hovedtema i en kvalitetsreform.
Vi kan begrænse styring via dokumentation til det, som er
vigtigt. Og ikke mindst sikre en ledelsesmæssigt forpligtende
dialog og enighed mellem den styrende og den udførende om
hvad, der er strategisk vigtigt. Frem for i dag hvor alt, som begge
parter ønsker synliggjort, kommer med. Det er denne
’højeste fællesnævner’, som
efterlader en uigennemskuelighed og en mulighed for uacceptabelt
friløb i forhold til ansvar og præsterede resultater.
Selve kontraktkonceptet trænger til et grundigt
serviceeftersyn, med praktikere for bordenden.
Vi kan skifte fokus fra styring og tilsyn til ledelse og ansvar.
Vi kan sætte fokus på de personlige evner til ledelse
hos os, der får lederansvaret. De fleste ledere bliver stadig
ledere alene ud fra deres faglige kvalifikationer og deres egen
lyst til eller ansvarsfølelse for at tage lederjobbet. Det
er helt galt. Vi må insistere på, at de fagligt dygtige
medarbejdere, som udpeges, klædes ordentligt på,
så de magter det ledelses- og personaleansvar, de får.
Noget kan klares med ’værktøjskassen’,
andet med god og opmærksom coaching. Men frem for alt handler
det om at finde og dyrke talenterne på deres vej til
lederjobbet og efterfølgende i deres videre udvikling som
ledere.
Vi kan bedre lederkvaliteten ved, at
åremålsansættelser på alle niveauer bliver
den altafgørende hovedregel i det offentlige. Herved kan vi
sikre, at ledere der ikke længere fungerer eller trives
automatisk kommer videre. I tråd med ideerne i Forum for
Offentlig Topledelse betyder det, at der skal skabes incitamenter
til mobilitet på lederposterne mellem sektorer og
arbejdsområder og mellem stat, kommuner og private
virksomheder.
Vi kan sætte fokus på vilkår for lederskab i
de borgernære institutioner. Præmiere de ledere, som
tør udvise lederskab, som lykkes i at skabe resultater og
udvikling i deres virksomheder Prøve at finde og dyrke de
ledere, der – som under de første
fristyrelsesforsøg – tør vove pelsen. Ligesom i
Kodeks for Offentlig Topledelse kunne man overveje et Kodeks for
Institutionsstyring – som pålægger bureaukrater
og politikere dialog om ledelsesvilkårene, herunder en
forenkling af kontraktstyringen, så de, der skal levere
resultaterne, får bedre vilkår end i dag.
Vi kan sørge for, at ledernes lønniveau ikke alene
fastlægges ud fra, hvor tæt de er på minister
eller borgmester. De, som skaber resultaterne, det vil sige, finder
de rette metoder, laver det lange seje træk, træffer de
upopulære beslutninger og tager den daglige dialog med
medarbejdere og borgere på en ordentlig måde, skal
også med. Hele det nuværende stillingsvurderings- og
klassificeringssystem er oldnordisk, og harmonerer ikke med de
reelle ledelsesmæssige udfordringer, de krav og det ansvar,
der i dag skal løftes rundt om i den offentlige sektor. Men
kan det undre! Princippet om, at jo længere væk du er
fra virkeligheden, jo højere løn, blev udviklet
så langt tilbage som 1919 af botanikeren K. H. Kofoed, som i
øvrigt ved et tilfælde blev departementschef i
Finansministeriet. Det handler derfor også om at gøre
det mere attraktivt at være offentlig leder i frontlinjen.
Men det kræver, at politikere og medarbejderne dropper den
puritanisme, der omgiver offentlig ledelse og
lederlønninger.
Endelig kan vi gå i clinch med en masse af de procedurer
og regler, som ødelægger mulighederne for at skabe og
være innovative, og som tager ansvaret fra lederen. Slagordet
om regelforenkling fylder 25 år i år uden nogen sinde
at have haft synderlig effekt, måske skulle vi til at tage
det alvorligt? Drop den centralistiske tankegang og alle dens
virkemidler, som gennemsyrer tidens centraladministrative styring.
Skab eksempelvis på indkøbsområdet fordelagtige
rammeaftaler og attraktive tilbud i stedet for centraliserede
regler, som dikterer alt fra indkøb af kuglepenne til
printere og pc’er uden hensyntagen til institutionernes behov
for differentierede og behovsorienterede løsninger. Genskab
en respekt og tro på, at det er lederne i institutionerne,
der som oftest er bedst til at vurdere deres behov og sikre
fornuftige økonomiske dispositioner.
Vi der skriver disse ord, har selv været med at rulle hele
den voluminøse styringstænkning ud i det
offentlige.
Tilgiv os, vi vidste ikke hvad vi gjorde – eller rettere,
var med til at sætte i gang.
Vi håber, vi med dette oplæg til debat kan få
andre med i at konstruere nye svar og løsninger. For som
nævnt skal vi ikke smide barnet ud med badevandet. Vi skal
bevare de gode ting i eksempelvis kontraktstyringen, men tilpasse
den nutidens behov. Vi skal lægge vægt på bedre
dialog mellem politikere og ledere, så vi løbende
lærer af egne og andres succeser – men også
erkender manglende resultater og lærer af fiaskoer. Vi skal
ikke se ledere eller medarbejdere i det offentlige som
budgetmaksimerende bureaukrater – men heller ikke falde i en
grøft af naiv tillidstænkning. Vi skal fastholde
ansvaret og om fornødent afskedige ledere og medarbejdere,
som svigter – men ikke rette smed for bager, i de
tilfælde, hvor ansvaret bør placeres højere
oppe i systemet.
Kvalitetsreformen er et spørgsmål om bedre balance
imellem de krav, vi stiller, og de vilkår, vi giver lederne
og institutionerne. Kommer reformen til at handle om nogle af disse
grundlæggende forhold, har den en chance. Ellers bliver den
tynd fernis, som skaller af efter kort brug.
Fakta om forfatterne:
Henrik Hjortdal er direktør, Claus Nielsen er
universitetsdirektør, Jes Gjørup er adm.chef, Tommy
Jensen er adm.chef, Leon Lerborg er seinor manager, Niels Refslund
er chefkonsulent, Jakob Suppli er adm.chef og Jasper Steen Winkel
er kommunikationschef.
