Vil direktørskiftet redde NAV?

I begynnelsen av april, etter at nok en nedslående evaluering av NAV var lagt fram, valgte Arbeids- og sosialminister Robert Eriksson (FrP) å sparke topplederen, Joakim Lystad. Men vil dette direktørskiftet redde NAV?

Asbjørn Wahl, daglig leder i For velferdsstaten

I begynnelsen av april, etter at nok en nedslående evaluering av NAV var lagt fram, valgte Arbeids- og sosialminister Robert Eriksson (FrP) å sparke topplederen, Joakim Lystad. Den norske Arbeids- og velferdsforvaltningen er med andre ord igjen ute i hardt vær. Ja, den har vel knapt opplevd annet siden den ble etablert av den rødgrønne regjeringa i 2006 – med støtte fra hele det politiske spekteret. Det er imidlertid langt fra sikkert at et skifte på toppen vil bidra til å løse NAVs grunnleggende problemer. Spørsmålet er om NAVs problemer overhodet lar seg løse – gitt de oppgavene den er pålagt, de rammene den er satt til å operere innenfor, den størrelse den har og de metodene den har tatt i bruk i sitt arbeid.

Fra brukere og flere evalueringsrapporter, via Riksrevisjonen og IT-eksperter, har kritikken mot NAV haglet i hele dens historie. Nær 10 milliarder kroner er brukt på konsulenter gjennom disse årene. Nær 5 milliarder er nå beregnet å gå med til et IT-prosjekt som i stor grad har mislyktes i å integrere eksisterende, og holde tritt med stadig nye, oppgaver – en økning av anslagene så langt på 1,5 mrd. kr siden starten – samt en sparket IT-direktør.

De overordnete politiske målene med NAV, om å gi folk ei dør å gå gjennom for å få den hjelp og støtte de trenger, heller enn å være kasteballer mellom flere etater, samt å få folk over fra trygd til arbeid, har også mislyktes. Det har skjedd i den grad at den sittende regjeringa i sitt mandat til det sist oppnevnte evalueringsutvalget selv konstaterte at: «Den forskningsbaserte evalueringen viser blant annet at NAV-reformen så langt ikke har bidratt til målet Flere i arbeid og aktivitet – færre på stønad.» Når landets største etat, som forvalter en tredjedel av statsbudsjettets midler, etter ni års virksomhet ikke har klart å levere på noen av sine absolutte hovedmål, skulle en kanskje tro at det skapte rystelser innad i det politiske miljøet. Slik ser det imidlertid ikke ut til å være. Diskusjon ja, men rystelser…?

Visst har det vært mye kritikk av dette ‘byråkratiske monsteret’, som enkelte har kalt etaten. Fra brukere av NAV har mye av kritikken blitt rettet mot de ansatte. Det kan være forståelig ut fra at det er disse menneskene brukere, ofte i vanskelige livssituasjoner, møter ansikt til ansikt (hvis de nå oppnår det). Det er imidlertid ikke sikkert at kritikken treffer der den skal av den grunn. Fra mange av de ansattes organisasjoner har mye kritikk vært rettet mot ledelse, styringssystemer og arbeidsformer. Det er det gode grunner til, men det er også viktig å se bak disse systemene, til de politiske og ideologiske føringer som lå under arbeids- og velferdsreformen. Redaktøren av Ukeavisa Ledelse, Magne Lerø, berører noe av dette når han mener at «grunntanken med NAV aldri har fungert», at «NAV var et feilgrep», og at problemet er at det er «systemet og oppdragsgiverne, politikerne, som har skapt et system som ikke fungerer» (NRK, 10.4.2015). Altså burde vi nå rette skytset mot de politisk ansvarlige, som altså innbefatter alle de politiske partiene.

Mye tyder på at årsakene til NAVs krise og problemer må søkes på flere nivåer. For det første dreier det seg om arbeidets utvikling under det nåværende, kriserammede, nyliberale økonomiske regimet. Dette kjennetegnes av omfattende avregulering, massive omstruktureringer og omorganiseringer i arbeidslivet, større makt og økt styringsrett for arbeidsgiverne, mindre innflytelse over eget arbeid, økende krav og kontroll ovenfra – kort sagt økt arbeidsintensitet, mer krevende jobber og en påtakelig brutalisering i store og økende deler av arbeidslivet. Dette skaper flere tapere i arbeidslivet og hever skrankene for å komme inn. Det undergraver også engasjement, skaperevne og arbeidsglede og resulterer i økende stress og psykisk press. Dagens NAV forholder seg ikke til noe av dette. NAV skal først og fremst sørge for at folk tilpasser og underkaster seg det til enhver tid rådende arbeidsregimet. Eller for å si det med FAFO-forskeren Tone Fløtten i FAFOs 25 års jubileumsbok: «Kravene for å innfri visse standarder i arbeidsmarkedet gir mindre spillerom for mangfold, og tersklene til arbeidslivet er blitt høyere. Ikke alle passer inn, og for å bøte på dette er hovedstrategien i dag å tilpasse individene slik at de kan bli fullverdige arbeidstakere.»

For det andre, og det er nært beslektet med det ovenstående, skal NAV sørge for at arbeidslinja iverksettes. Mange tror fortsatt at arbeidslinja dreier seg om å skape arbeidsplasser til folk. Det er imidlertid en misforståelse. Arbeidslinja har heller ikke noe fokus på strukturelle forhold eller maktforhold i arbeidslivet. Arbeidslivet tas for gitt, også i sin krevende og brutaliserte form. Det er menneskene som står utenfor arbeidslivet det er noe galt med (jfr. «ikke alle passer inn»). Arbeidslinjas ideologiske funksjon er med andre ord å individualisere et samfunnsmessig problem. Da blir det lett til at folk med ulike fysiske eller psykiske plager, eller folk som går på forskjellige stønadsordninger, blir sett på som unnasluntrere. Mange møtes med mistenkeliggjøring og mistillit.

Det politiske signalet ble i sin tid gitt ganske klart av NAVs fødselshjelper, tidligere Arbeids- og inkluderingsminister Bjarne Håkon Hanssen, da han i Dagbladet proklamerte at nå var tida inne for de som sto utenfor arbeidslivet til å «stå opp om morran» (9.11.2005). NAVs ordning med egne leger, for å sikre at folk ikke sniker til seg sykemeldinger og Arbeidsavklaringspenger (AAP) gjennom slepphendte fastleger, føyer seg svært godt inn i dette mistillitsregimet. Å prøve å løse et samfunnsmessig problem på individplanet på denne måten blir imidlertid et stykke for drøyt også for NAV. Det lar seg ganske enkelt ikke gjøre. Blant annet derfor vil NAV fortsette å slite med å nå sine politiske mål – skifte av direktør til tross. Det er denne diskusjonen og kritikken vi savner i NAV-debatten. Det er også dette som gjør at mange brukeres høyst forståelige frustrasjoner og misnøye burde kanaliseres mot det politiske nivå, heller enn mot dem som sitter i førstelinjen og er pålagt å iverksette den reaksjonære arbeidslinje-politikken.

For det tredje dreier det seg om hvordan NAV arbeider med sine mål, også gitt at vi aksepterer de ideologiske føringene og de politiske rammebetingelsene. Her kan vi støtte oss godt på diverse evalueringsrapporter. Uten at det har kommet særlig godt fram i media, utgjør den siste evalueringsrapporten, Et NAV med muligheter, i realiteten et rivende oppgjør med NAVs måte å arbeide på – ikke minst med etatens detaljerte målstyringsmodell og dens bruk av såkalte New Public Management-inspirerte styrings- og ledelsesmetoder (selv om NPM aldri nevnes ved navn i evalueringsrapporten).

Det er vanskelig å forstå hvilken besettelse etatens ledelse må leve under, og som fører til de helt ekstreme former for målstyring og markedsretting som åpenbart må være drevet til sitt ytterste i NAV. Bak skimtes imidlertid den realitet at Stortinget enstemmig har gjort målstyring til det offentliges styringsmetode – et vedtak som åpenbart passer toppbyråkratiet i departementer, etater og direktorater svært godt, og som de derfor til det ytterste kappes om å innfri. At de samme styringssystemene fungerer som ei tvangstrøye for de ansatte, som undergraver deres muligheter til å bruke sin faglige kompetanse, sine erfaringer og sitt skjønn, har vi fått utallige rapporter om og eksempler på gjennom de siste årene – skjønt uten at det ser ut til å gjøre særlig inntrykk på politisk nivå.

Når det gjelder å nå et av NAVs hovedmål, nemlig å få flest mulig i arbeid, har iveren etter å score poenger hos overordnet myndighet åpenbart tatt helt overhånd. I nyliberalismens organisasjons- og ledelsesmodeller utgjør outsourcing et vesentlig virkemiddel. Anbefalingen fra denne ledelsesfilosofien er å outsource en virksomhets støttetjenester, mens kjernevirksomheten rendyrkes innad. I NAV har de imidlertid også gått løs på kjernevirksomheten – nemlig selve arbeidsformidlingen. Svært mye av denne er outsourcet til private aktører. Så langt har det gått at evalueringsrapporten advarer sterkt mot utviklingen, som de ser svekker hele NAVs evne til å utføre sine oppgaver. Konklusjonen er at: «NAV selv bør gjennomføre en vesentlig del av tiltakene som innebærer oppfølging av bruker/arbeidsgiver i ordinært arbeidsliv – arbeidsinkludering. Større egenproduksjon og mindre andel anskaffelser vil gjøre det mulig for NAV-kontoret å gi brukerne mer sammenhengende, samtidige og bedre koordinerte tjenester.» Se det!!!

Målstyringen er i NAV drevet helt ned på individplanet med overvåking av telefontid og bruk av røde lamper. Avdelingene konkurrerer med hverandre gjennom såkalte målekort, der en rekke aktiviteter (ikke resultater) registreres og ender opp som karakterer i form av rødt, gult eller grønt lys. Det ser i det hele tatt ut til at NAVs ledelse har tatt i bruk alle de fancy, nyliberale management teorier og styringsverktøy – fra Lean, via såkalt verdibasert ledelse til produksjonsstyring i sanntid, m.m.m. Mye av dette møter sterk kritikk fra evalueringsutvalget, som eksempelvis anbefaler at så vel innhold som bruk av målekortet revurderes. Vi kan ellers la rapporten tale for seg, gjennom følgende lille bukett av utvalgte sitater:

  • «Summen av mål- og resultatstyring, budsjettstyring, kvalitetsstyring, lover og forskrifter og prosedyrestyring gjennom veiledninger, standarder og IKT-system gir i dag NAV-veileder og NAV-kontorleder for lite handlingsrom.»
  • «NAV-kontoret skal få flere i arbeid. Veien til arbeid kan for mange brukere ta flere år. Det er mange ulike faktorer som virker inn på overgangen til arbeid. Det er derfor vanskelig å styre NAV-kontoret ut fra resultatmål.»
  • «Avvik fra fastsatte mål fører til stor lederoppmerksomhet og omfattende aktivitet i NAV-kontoret for å nå måltallet, trolig med lite effektiv bruk av ressurser som resultat. Dette er uheldig.»
  • «Mange veiledere opplever at arbeidsevnevurderingen er et dokument som utarbeides for å tilfredsstille et system, heller enn at en faktisk vurderer arbeidsevnen til brukerne.»
  • «Ekspertgruppen mener det legges for stor vekt på kvaliteten i de skriftlige dokumentene og for lite vekt på kvaliteten i brukermøtet og den faktiske oppfølgingen av brukeren. […] Det er begrenset sammenheng mellom høy kvalitet på dokumentene og om bruker kommer i arbeid.»
  • «Både styring og rapportering må i større grad legge vekt på resultater for brukerne og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter.»

Til en offentlig utredning å være kan ikke dette tolkes på annen måte enn som en knusende kritikk av NAVs målstyringsregime. Ekspertutvalget fremmer også sine forslag til hvordan NAV-kontoret kan utvikles, forslag som er vel verdt å se nærmere på. De oppsummeres slik i fem hovedpunkter: 1) Rykke nærmere arbeidsmarkedet og arbeidsgiver. 2) Større lokal frihet til å tilpasse tjenester til brukerens behov. 3) Mindre styring og mer ledelse. 4) Økt oppmerksomhet på brukeren, ikke på system. 5) Sikre kunnskapsbaserte tjenester og kompetanse i møte med brukerne.

Når også Arbeids- og sosialminister Robert Eriksson i et intervju etter at han sparket NAV-sjefen konstaterte at «NAV dessverre har utviklet seg i en retning der man har vært mer opptatt av system fremfor folk» (Aftenposten 10.4.2015), så skal det bli uhyre interessant å følge utviklingen videre. Det som er helt klart, er at ingenting med nødvendighet vil endres dersom det kun er lederen på toppen som skiftes ut. Da blir han kun en syndebukk som er ofret for å vise ‘handlekraft’ og dekke over politikernes fulle ansvar for den begredelige situasjonen. Det må omfattende endringer til – de fleste av politisk art. Vi kan altså ikke følge lederen av en tidligere evalueringsrapport (2010), professor Terje P. Hagen, når han forståelig nok mener «at reformen var et feilgrep», men deretter resignert tilføyer at det er for sent å reversere den (NRK, 10.4.2015).

Snarere tvert imot. Når flere evalueringsrapporter har konkludert med at NAV ikke fungerer, ja, så må den faktisk endres – fundamentalt. Etaten må rives opp med rota og reorganiseres – men denne gangen basert på kunnskap og erfaringer mer enn lettvinte om enn så gode intensjoner fra velmenende politikere. Ut fra de evalueringer og erfaringer som er vunnet så langt, kan følgende være et godt utgangspunkt for diskusjonen:

1. Arbeidslinjepolitikken må humaniseres gjennom en endring av fokus fra individuell mistenkeliggjøring til systemorientert tilrettelegging og enhvers rett til meningsfylt arbeid.

2. Målstyringsregimet må avvikles til fordel for en styringsmodell bygd på de ansattes faglige kompetanse og erfaringer, der etatenes samfunnsoppdrag legges til grunn for rapporteringen, og hvor den meningsløse registreringen av gjennomførte tiltak og aktiviteter avvikles.

3. NAV må splittes opp. Ansvaret for beregning og tildeling av standardiserte ytelser (pensjoner av forskjellige slag) må legges til én etat, arbeidsrelaterte tjenester og stønader til en annen – sistnevnte med langt sterkere lokal forankring.

Og skulle det bli tid til overs, skader det ikke å se litt nærmere på hvordan avregulering, økt konkurranse, maktforskyvning fra ansatte til arbeidsgiver, samt svekking av lov- og avtaleverk virker inn på arbeidsforhold, arbeidsglede og utstøting av arbeidskraft – i tillegg til å foreslå noen relevante mottiltak.

 

Dette er NAV
NAV representerer en fusjon av den tidligere Trygdeetaten, arbeidsformidlingen (Aetat) og den kommunale sosialetaten. Helt fra reformens forarbeid startet, var det stor uenighet om det fornuftige i å slå sammen disse. Bondevik II-regjeringas første forslag (2002) konkluderte med at man fortsatt skulle ha to statlige etater for disse to omfattende velferdsområdene. Det ble imidlertid avvist av Stortinget. Regjeringa satte så ned et ekspertutvalg (2003) ledet av den velkjente offentlige utrederen og professor i samfunnsøkonomi, Jørn Rattsø. På tross av at mandatet var å utrede en felles etat, konkluderte imidlertid også dette utvalget (2004) med å foreslå to etater – en for arbeid og arbeidsrelaterte stønader, og en for pensjoner.

Politikerne, fra høyre til venstre, valgte imidlertid å se vekk fra advarslene mot å etablere en slik offentlig mastodont som en felles arbeids- og velferdsetat er (den forvalter en tredjedel av statsbudsjettet). Bondevik II-regjeringa skiftet standpunkt og Arbeids- og sosialminister Dagfinn Høybråten foreslo dermed, og fikk Stortingets støtte til, etablering av én felles etat (2005). Etter at Stoltenberg II-regjeringa overtok høsten 2005, førte så den nye Arbeids- og inkluderingsministeren, Bjarne Håkon Hanssen, saken videre fram til lovvedtaket om NAV (2006).

Parallelt med denne prosessen ble den såkalte arbeidslinje-politikken befestet som både arbeidslivs- og trygdepolitikk her i landet (‘fra trygd til arbeid’). Denne politikken, og den underliggende ideologien, har sitt utspring i nyliberalismens offensiv – først iverksatt under Ronald Reagan i USA og Margaret Thatcher i Storbritannia, og deretter beklagelig nok adoptert av hele det politiske spekter og storparten av arbeidslivets parter også her i landet. Den bygger på et massivt mistillitsregime til folk som opplever problemer på arbeidsmarkedet, innebærer omfattende tiltak for å disiplinere arbeidsfolk i et stadig mer krevende arbeidsliv – med økende utstøting som resultat. At NAV fikk i hovedoppgave å iverksette denne arbeidslinje-politikken, utgjør en vesentlig del av etatens dype krise.

Tips andre om artikkelen

Send til flere mottakere med komma mellom adressene


smartedit