Er konkurranseutsetting og privatisering det samme?

Diskusjonen om hvorvidt konkurranseutsetting og privatisering er det samme, dukker opp fra tid til annen. I denne artikkelen går Linn Herning og Helen Bank gjennom ulike definisjoner av privatisering, og hva slags virkemidler som brukes for å fremme privatisering.

NHO Service, som organiserer en stor andel av de private omsorgsselskapene, skriver i sitt hefte om konkurranseutsetting at det kun kan kalles privatisering dersom alle deler av tjenesten (utførelse, finansiering og ansvar) overføres til private aktører.[1] Det samme skriver de i sine rapporter ”Mer velferd for pengene”, der de på tvilsom måte bruker Kostra-tall til å påstå at kommuner kan tjene penger på konkurranseutsetting. NHO Service distanserer seg fra begrepet privatisering ved å skrive ”Privatisering fritar kommunen fra alt ansvar og overlater tilbud og etterspørsel til markedet alene. Denne analysen handler altså om hvordan man kan oppnå økt produktivitet i tjenestene som kommunen finansierer og har ansvar for. Det er her et bedre samspill mellom offentlig og privat sektor i mange tilfeller vil gi det vi mener er beste praksis”.

Den samme argumentasjonen ble også brukt av Høyre/Frp-byrådet i Bergen.[2] Kilden til denne svært snevre definisjonen av privatisering er en offentlig utredning som kom i 2000 ”Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse?” (NOU 2000:19). I dette dokumentet presiseres det likevel at dette er en snever definisjon av det de omtaler som ”ren privatisering”. Da har de allerede konstatert at ”å overlate ansvaret for en tjeneste til det private kan innebære ulike grader av privatisering”.[3]

Man kan gjerne diskutere grader av privatisering, men dersom det åpnes for private aktører på områder der det tidligere kun har vært offentlige, eller der private driver for det offentliges regning, kan dette med rette kalles en privatisering.

Det er derfor helt korrekt å omtale en anbudskonkurranse der det åpnes for private aktører for privatisering. At det finnes ulike typer av privatisering, er riktig, men det er altså ikke riktig som NHO og Høyre/Frp påstår, at det kun er full privatisering av alle funksjoner, og at hele oppgaven er overlatt til markedet, som kan omtales som privatisering. Som det står i NOU 2000:19: ”Ved anbud beholder det offentlige ansvar for innhold, finansiering og fordeling av en tjeneste. Det som eventuelt vil bli privatisert, er selve produksjonsansvaret for tjenesten”. Det er gjennom selve tjenesteproduksjonen at de kommersielle selskapene kan ta ut sin profitt. At det offentlige finansierer betyr bare at det er fellesskapets penger som overføres til de private firmaene.

Ulike former for privatisering

Utfordringen er at de ulike formene og begrepene defineres forskjellig av de ulike aktørene, og at ordbruken som regel er svært strategisk valgt ut fra politiske hensyn. Noen forkjempere for privatisering erkjenner at denne kan ta ulike former. OPS-portalen i Norge, som er stiftet av selskaper som har egeninteresse av mer privatisering, skriver eksempelvis at det er fem former for privatisering:

  1. Salg av offentlig virksomhet.
  2. Etablering av offentlige foretak/aksjeselskap (deleid av private).
  3. Anbudsutsetting (ordinær konkurranseutsetting).
  4. Konsesjoner.
  5. Offentlig Privat Samarbeid (OPS).

 Både anbudsutsetting og OPS er ulike former for privatisering. Salg eller full overtakelse av så vel drift som finansiering av offentlig virksomhet er de eneste tilfellene høyrekreftene ønsker å omtale som privatisering. Når det offentlige skiller ut foretak eller aksjeselskap som etableres med, eller senere åpnes for, en andel private eiere, kalles det gjerne delprivatisering. Anbudsutsetting, eller ordinær konkurranseutsetting, kan opptre i flere former. Konsesjon er i denne sammenheng forstått som en enerett til å drive en tjeneste, gjerne etter en anbudskonkurranse.

Offentlig privat samarbeid er en form for privatisering som er på frammarsj i Norge. OPS finnes også i flere former, men hovedprinsippet er at private selskaper bygger, eier og vedlikeholder bygninger eller infrastruktur, mens det offentlige leier bygningene eller infrastrukturen. Veier, skoler, jernbane, barnehager, kulturhus og sykehushotell er høyaktuelle for privatiseringspress gjennom OPS. Drivkraften er særlig at det offentlige får en kortsiktig gevinst ved at den private aktøren tar investeringen. I det lange løp blir derimot OPS-løsninger dyrere for det offentlige – ikke minst fordi det offentlige er en risikofri låntaker, som dermed oppnår lavere lånerenter enn private aktører. OPS ligner sånn sett ganske mye på å kjøpe varer på kreditt. Kortsiktig gevinst, men betraktelig dyrere på lang sikt.[4]

Hallvard Bakke har samlet en del erfaringer og eksempler på dette i rapporten ”OPS Dyrt og dumt”. Han viser også at det ligger mye mer risiko på det offentlige enn det som ofte hevdes, blant annet risiko ved eventuell konkurs av privat aktør.

Anbud kombinert med konsesjon

Den vanligste formen for konkurranseusetting av velferdstjenester er anbudskonkurranse kombinert med konsesjon. I disse tilfellene utlyser det offentlige en anbudskonkurranse på å drifte en tjeneste i en viss tidsperiode. Slike tidsperioder kan til og med ofte vare lenger enn beslutningstakerne selv er vagt for.

Det finnes også andre markedsorienterte reformer, der noen virker mer som forberedelse for konkurranseutsetting og privatisering. Den overnevnte offentlige utredningen (NOU 2000:19) skiller mellom fire typer virkemidler for å fremme konkurranseutsetting (s 29-34):

 

  1. Etablering av konkurransemarkeder. Dette kalles også avregulering og innebærer at man åpner for fri konkurranse på områder som tidligere var offentlige monopol eller sterkt offentlig kontrollert. Eksempler fra Norge er energisektoren og telesektoren.
  2. Anbudskonkurranse. Kalles også konkurranseutsetting eller anbudsutsetting. Anbudskonkurranse innebærer at man avholder en konkurranse om retten til å produsere varer eller tjenester. Både offentlige, ideelle og kommersielle aktører kan delta i konkurransen. Dersom en privat aktør vinner, blir utførelsen av tjenesten privatisert.
  3. Pengene følger brukeren tar form av stykkprisfinansiering og/eller såkalt fritt brukervalg. Stykkprisfinansiering betyr at en institusjon får en avtalt sum per gjennomførte tjeneste. Dette avhenger ikke av, men kommer gjerne i samspill med fritt brukervalg, som betyr at brukeren selv kan velge hvem som skal utføre tjenesten. Dersom det både er stykkprisfinansiering og fritt brukervalg, er det konkurranse mellom ulike tilbydere. Da er det i prinsippet likegyldig om tjenesteleverandøren er offentlig eller privat. Innenfor dette systemet kan det være ulike former for offentlig finansiering, for eksempel fullfinansiering eller delfinansiering med egenandel. Disse verktøyene brukes gjerne som et skritt på veien til avregulerte konkurransemarkeder. 
  4. Benchmarking oversettes gjerne med sammenlikning, der man sammenlikner ulike aktører i et marked. Benchmarking er mer et verktøy for konkurranseutsetting. 

 

I tillegg til de konkurranseutsettingsverktøyene som blir nevnt her, er det mange måter der man trinnvis utsetter det offentlige for stadig mer konkurranse eller konkurranseliknende organisasjonsformer. Bestiller-/utførermodeller, fristilling i form av kommunale foretak eller aksjeselskap, mål- og resultatstyring er eksempler på slike. Mange av disse markedsorienterte organisasjonsformene går under samlebetegnelsen New Public Management (NPM). Hva som regnes inn i denne samlebetegnelsen, varierer, men det finnes noen kjerneelementer.

Boka Nyliberalisme – ideer og politisk virkelighet fra 2008 definerer New Public Management slik: ”NPM legg vekt på mål- og resultatstyring, spesialisering og reindyrking av roller, konkurranseeksponering, marknadsretting, fristilling og effektivitetsorientering.”[5] I For velferdsstatens publikasjon Når tall blir politikk vises det også hvordan spesielt nye regnskapssystemer – lønnsomhetsregnskaper, bidrar til å favorisere markedsretting og privatisering. Det er verdt å merke seg at utskilling av offentlig eide selskaper både er et av elementene i New Public Management, og en av formene for privatisering som OPS-portalen viser til.

Tilhengerne av konkurranseutsetting og privatisering av offentlig virksomhet begrunner det oftest med at privat blir billigere og mer effektivt. Det har de imidlertid ingen dokumentasjon på. Snarere tvert i mot finnes det utallige forskningsrapporter som påviser at det ikke forholder seg slik. I 2011 fikk vi de to mest omfattende forskningsrapportene om dette i Norden, henholdsvis SNS: ”Konkurrensens konsekvenser. Vad händer med svensk välfärd?” og AKF: ”Effekter ved udlicitering af offentlige opgaver”. Begge disse avsanner påstandene om at privatisering og konkurranseutsetting gir bedre og billigere tjenester.

 


[1] NHO ”Konkurranse, et virkemiddel for bedre tjenester” 2009, 6.

[2] Bergen byråd ”Prinsipper for bruk av konkurranse i Bergen kommune”, byrådssak 177/10, saksutredning, 7.

[3] NOU 2000:19 ”Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse?”, 17.

[4] ”OPS – OBS! OBS” av Tove Stangnes, i For velferdsstatens skriftserie 5, 2005, ”Kampen om konkurranseutsetting”, s 23-28. For mer info om OPS se: www.velferdsstaten.no/tema/privatisering/ops/

[5] Mydske, Claes og Lie (red.) 2007, 88. 

Tips andre om artikkelen

Send til flere mottakere med komma mellom adressene


smartedit