Aktivitetsbasert finansiering i hjemmetjenestene : Når New Public Management tar overhånd

Bergen bystyre behandlet denne uken evalueringen av såkalt ”aktivitetsbasert finansiering” (ABF) i hjemmetjenestene. Det er en modell som inneholder både stykkprisfinansiering og bestiller-utførerprinsippet der både bruker, hjemmehjelp og hjemmesykepleier har blitt forvandlet til formler, tall og antakelser. Evalueringen som bystyret har fått forelagt til behandling er et lærestykke i New Public Management-inspirerte ideer.

Det hele startet i 2009 da ABF ble foreslått som organisasjonsmodell av et konsulentselskap, Agenda utredning og utvikling AS, som kommunen hadde leid inn. De foreslo blant annet å:

  • opprette et nytt ”ledersjikt” (sic!) i kommunens hjemmetjenester for å gi klarere retningslinjer
  • ”informere dem med lavest hjelpebehov om andre tilbud som kan ivareta deres behov”
  • innføre aktivitetsbasert finansiering (ABF) for å sørge for mer effektiv drift

Anbefalingene ble raskt fulgt opp, og ABF innført. Det ble laget bestillerkontor og utførerenheter i hjemmesykepleien og i hjemmehjelpa. Etter noen års drift har ordningen nå blitt evaluert av kommunens saksbehandlere.

Selv om modellen har fått et originalt navn, er det ingenting nytt i ABF. I Stavanger kalles modellen eksempelvis for ”aktivitetsbasert inntekt” (ABI). Der har ansatte allerede slått alarm om at skjemaveldet som følger med stjeler av tida som skulle blitt brukt på de pleietrengende. Flertallet av Bergens politikere mener likevel at ABF en suksess. Det er kanskje ikke så rart med tanke på hvordan saken har blitt framstilt i evalueringen som bergenspolitikerne fikk til behandling.

Vi har gått gjennom evalueringen, og er lite imponert over hvordan en av kjernevirksomhetene i kommunen behandles. Evalueringen baserer seg ensidig på et noen få ting som kan måles og veies, og går overhodet ikke inn på hvordan hjemmehjelper, hjemmesykepleier og innbyggere faktisk blir berørt. Se bare her:

  • Evalueringen viser at ”produksjonsmengden” i hjemmesykepleien har gått opp fra 2008 til 2010. Det største problemet med tallene her, er at hele utgangspunktet for beregningen er basert på anslag, og ikke faktiske observasjoner. Dette påpekes også i evalueringen. De aktuelle tallene er tilgjengelig for 2009 og 2010, men for 2008 har forfatterne av evalueringen måttet anslå et tall. Til tross for alle disse forbeholdene og antakelsene slår evalueringen fast at ”produksjonsveksten” er 1,7 prosent i perioden. Og dermed kan det i evalueringen slås fast at ”det ytes mer tjenester i 2010 enn i 2008”. Det må være litt rart å lese for alle de som har mistet hjemmesykepleien i samme periode. Antall mottakere av hjemmesykepleie gikk nemlig ned i samme periode.
  • Evalueringen viser også at ”ressursinnsatsen” har gått ned i perioden. Akkurat dette er enkelt å måle: Det er bare å se på lønnsstatistikken, og utgiftene til lønn har jo gått ned i Bergen.
  • Dermed har kommunen to tall som til sammen kan gi et tall for effektivitet. Effektiviteten måles ved følgende ligning: dividere produksjonsmengde med ressursinnsats. Resultatet blir, basert på de tallene vi har diskutert over, 4,2 prosent høyere effektivitet på bare to år.
  • Dette tilsvarer, i følge sakspapirene, en årlig besparelse på 26,5 millioner kroner.

Verken tallet 4.2 prosent eller 26.5 millioner kroner sier oss noe meningsfullt: Det er liten grunn til å tro på verken effektivitetsveksten eller at Bergen kommune hadde brukt 26,5 millioner kroner mer uten ABF.

Fornøyde brukere?

Det som kanskje skapte mest begeistring i korridorene i Bergen bystyre, er nok likevel at evalueringen kan fortelle oss at brukerne er veldig fornøyde med ABF. Det eneste problemet med denne konklusjonen, er at kommunen ikke har spurt en eneste bruker om hvor fornøyde de er med den nye ordninga

Hvordan ble det da gjort? Jo, i følge evalueringen kan man anslå brukertilfredshet ved å se på utviklingen i grunnbemanningen. Og den gikk opp med 2 prosent i perioden 2008 til september 2011. Dermed må jo brukerne være fornøyde. Interessant nok er økningen i grunnbemanninga i perioden 2008-2010 på 5,6 prosent. Men så stuper den med 3,6 prosent i 2011. (Dette blir til sammen 2 prosent økning over hele perioden.) Enkelte skeptikere ville kanskje henge seg opp i den kraftige nedgangen i faste ansettelser i 2011. I følge byrådets logikk må jo brukertilfredsheten da ha stupt dette året.

Ut fra denne evalueringen er det altså umulig å få et inntrykk av hvordan kvaliteten i tjenestene har blitt påvirket av ABF, eller hva de brukerne som har mistet sitt tilbud mener om saken. Hjemmehjelpen har også vært lagt inn under ABF, men det er bare hjemmesykepleien som er behandlet i evalueringen. Dermed ser ikke hele ordninga ut til å være evaluert.

At et slikt bestiller utfører-regime har uheldige utslag, er ikke noe nytt. I Fana bydel finner vi et eksempel. Der er avstandene mellom hver pleietrengende lengre enn i Bergen sentrum. Men hensyn som avstand blir ikke tatt med i ABFs rapporteringssystem, og dermed blir det mindre tid til hver pasient for de tildelte kronene. Dette har vært en medvirkende årsak til større arbeidsbelastning, høyt sykefravær og stor andel vikarer i denne bydelen enn i sentrum (Fanaposten 4. november 2011). Dette er helt i tråd med anbefalingene fra Agenda, som mener at det er et mål i seg selv å forenkle hva som rapporteres så mye som mulig. Dermed oppstår det et dilemma mellom det å ha enkle rapporteringssystemer og det å begrense tidsbruken på rapporteringa.

Alternativet, altså å stole på at de ansatte vet hva de gjør og dermed forbedre tilbudet i samarbeid med dem, er åpenbart ikke en mulighet som verken det politiske flertallet, eller konsulentbyrået har tenkt på.

Tall har den egenskapen at de øyeblikkelig framstår som objektive sannheter. Det var dette NHO benyttet seg av da de i fjor bedrev talljuks for å fremme konkurranseutsetting i kommunene. Direktør i NHO Service Petter Furulund oppsummerte næringsforeningens feilberegninger med at de muligens ikke var riktige, men ”det som skiller er at vi har beregninger”. (Fra debatt 23. mai 2011) Problemet med evalueringen som Bergen bystyre nettopp har behandlet og godkjent, er akkurat det samme: Politikere stirrer seg blinde på det de enkelt kan observere, mens virkeligheten ”på bakken” blir ignorert.

 

 

Dokumenter i saken:

I menyen til høyre finner du både Agendarapporten fra 2009 og evalueringen fra 2011 (som altså ble behandlet januar 2012). Du kan også finne disse og andre dokumenter om saken på Bergen kommunes sider:

Bystyrets behandling av saken januar 2012:  http://www3.bergen.kommune.no/bksak/default.asp?c=63321&d=&day=13&u=BEBY&y=2012-1-23   

Bystyrets behandling av saken i 2009 der konsulentrapporten blir lagt fram:

http://www3.bergen.kommune.no/bksak/default.asp?c=63321&d=&day=13&u=BEBY&y=2012-1-23

 

Aktuelle dokumenter

Tips andre om artikkelen

Send til flere mottakere med komma mellom adressene


smartedit