Kronikk: Fra etat til konsern

I vinter har mediene vært spekket med oppslag om togkaos og strømpriser. Dessverre har få av nyhetsinnslagene hatt et lengre perspektiv enn det dagsaktuelle. Det faktum at styringen og eierskapet av norsk infrastruktur har blitt totalt endret siden 1970-tallet, har fått bemerkelsesverdig lite oppmerksomhet.

Av Linn Herning, rådgiver i For velferdsstaten
Publisert i Klassekampen 10.05.2010 (pdf side 10, pdf side 11)
Teksten er basert på masteroppgaven "Fra etat til konsern" (UiO, Institutt for arkeologi, konservering og historie, 2009).

Ved inngangen til 1970-tallet var telesektoren, jernbanen og den statlige elektrisitetssektoren direkte statlig eid gjennom en enhetlig etatsstruktur organisert etter byråkratiske og regelbaserte styringsprinsipper. I dag er sektorene fragmentert, delvis konkurranseutsatt, delvis privatisert, delvis skilt ut og solgt, mens ”kjernevirksomheten” er organisert i målstyrte, divisjonerte aksjekonsern. Bak de mest kjente reformene, som Energiloven fra 1990, selskapifiseringen og oppsplittingen av NSB og delprivatiseringen av Telenor, finnes et mangfold av mindre kjente reformer. Disse reformene, ofte fordekt som interne, er avgjørende for å forstå hvordan styrings- og eierskapsstrukturene gradvis, men nærmest totalt ble endret. 

Mens de nyliberale lokomotivene Storbritannia og New Zealand gikk rett fra etatsorganisering til privatisering, var utviklingen i Norge preget av små skritt, men stø kurs. Norge ble tidligere omtalt som en moderat reformator, men etter at Stoltenberg I-regjeringen delprivatiserte Telenor og omdannet NSB til aksjeselskap, og Bondevik II-regjeringen omdannet Statkraft fra statsforetak til aksjeselskap, er treg reformator en riktigere betegnelse. I min masteroppgave ”Fra etat til konsern” sammenlikner jeg utviklingen av det statlige engasjementet innen telesektoren, jernbanen og elektrisitetssektoren fra 1970-tallet og frem til 2006, og viser hvordan en sterk fagbevegelse og en desentralisert maktstruktur, sammen med gradvise reformer og glidende overgang til en nyliberal orden var de viktigste forklaringene på hvorfor Norge ble en treg reformator. 

Internasjonalt var 1970-tallet preget av økonomisk krise og stagnasjon, med en stadig sterkere mistro til politisk styring. Fra slutten av tiåret kan man se antydninger til et stemningsskifte i politikken. Dette politiske skiftet bør imidlertid ikke forstås kun som en ”høyre-bølge”, noe som har vært en vanlig betegnelse i Norge. Dette fordi det overskygger både at endringen var internasjonal, og at den påvirket hele det partipolitiske spekteret. I forhold til Norge er det et ofte oversett faktum at liberaliseringspolitikken startet før Høyre og Willoch toget inn i regjeringskvartalet, og at den i aller høyeste grad fortsatte da Arbeiderpartiet gjenerobret taburettene. De politiske endringene fra slutten av 1970-tallet forstås bedre som en endring i den overordnede politisk-ideologiske orden, fra sosialdemokratisk til nyliberalt hegemoni.   

En politisk-ideologisk orden endrer ikke seg selv, men er et uttrykk for større og mer dyptgripende samfunnsendringer. Den nyliberale orden kan ikke løsrives fra den internasjonale dereguleringen av økonomien, som startet med opphevingen av gullstandarden i 1971. Den globale utviklingen, der internasjonale storselskaper styrket sin stilling og marked erstattet stat eller nettverk som styringsinstrumenter, innvirket selvfølgelig på situasjonen og rammevilkårene i Norge. Likevel kan man ikke forklare markedsrettingen av infrastrukturen i Norge kun ved å vise til ”globalisering”, framveksten av EU/EØS eller andre ytre drivkrefter. Det er heller ikke slik at den nyliberale vending kan avfeies som irrelevant for den norske utviklingen, selv om det nyliberale tankegodset har fått sterkere gjennomslag i andre europeiske land. 

På det politiske nivået er endringen i Arbeiderpartiet den mest åpenbare. Partiet tok hele veien små skritt i sin holdningsendring til statens engasjement i infrastrukturen, men perioden sett under ett har Arbeiderpartiet tatt et kvantesprang. Deler av partiet har ved flere anledninger benektet at Ap har endret holdning. Noen vil enda i dag, med henvisning til at det fortsatt er et omfattende statlig eierskap i infrastrukturen, hevde at det kun har skjedd mindre justeringer i statens engasjement. Til slike innvendinger vil jeg påpeke at selv om omfanget av statlig eierskap fortsatt er relativt omfattende, er formen på eierskapet endret i den grad at eierskapet før og nå vanskelig kan sammenliknes. Den strategiske og bredt anlagte forståelsen av statlig eierskap i infrastrukturen som et gjennomgripende samfunnspolitisk redskap for sysselsetning, næringspolitikk og distriktspolitikk, som rådet i Arbeiderpartiet i etterkrigstiden, kan vanskelig sammenliknes med dagens næringsnøytrale aksjeselskaper – gjennomsyret av New Public Management med et snevert fokus på hver enkelt resultatenhets bedriftsøkonomiske effektivitet og lønnsomhet.   

Endringen i Arbeiderpartiet er imidlertid ikke en tilstrekkelig forklaring. Partiets utvikling er også et uttrykk for en mer gjennomgripende samfunnsendring. For en dypere forståelse av endringene i Norge må man se på de elementer som skiller Norge fra andre land. Historikeren Francis Sejersted har i et historisk og sammenliknende perspektiv betegnet det norske økonomiske system som ”demokratisk kapitalisme”. Betegnelsen tar utgangspunkt i en distriktsbasert maktstruktur med et sterkt, mens spredt småborgerskap i kontrast til et sentralisert storborgerskap. Organisasjonsstrukturene i de norske infrastruktursektorene bar tidligere sterkt preg av dette, og var i stor grad organisert etter geografi. Distriktskontorene med tilhørende lokalsamfunn utgjorde viktige maktbastioner. I tillegg hadde Norge en sterk fagbevegelse. 

Begge disse maktbasene stod i veien for endringer mot en mer markedsorientert eierskapsstruktur. Dermed måtte makteliten i Norge gjennom et ekstra reformskritt med interne omorganiseringer. Gjennom å studere de interne omorganiseringene i infrastruktursektorene ser vi hvordan styrkeforholdene innen den enkelte bedrift trinn for trinn ble endret. Med mål- og resultatstyring ble økonomisk-administrativ kunnskap oppvurdert og fagkompetansen ble nedvurdert. Resultatstyringen økte også fokuset på snever bedriftsøkonomi. I omstruktureringen av selskapene til resultatenheter fremfor distrikter kvittet ledelsen seg med de tidligere distriktslederne og introduserte et nytt direktørsjikt, større lønnsforskjeller og konkurranse mellom enhetene. Ansiennitet, distriktspolitikk og etatsånd ble tilsidesatt. Deretter kom markedretting og konkurranseutsetting som økte fokuset på bunnlinja. Alt dette ble ytterligere forsterket med overgangen til aksjeselskap, som også introduserte finansverdenes vurderinger. Delprivatiseringen av Telenor er (foreløpig?) kronen på verket. De interne styringsreformene, gjerne omtalt som New Public Management, er viktige for å forstå endringene i Norge, men de er også avgjørende for å forstå forskjellene mellom nyliberalismen og klassisk liberalisme.  

Gradvis svekket disse reformene fagbevegelsens enhet og styrke internt i bedriftene, og den politiske styringen av selskapene. Dag Rune Jacobsen har i sin doktorgrad om tjenestemannsorganisasjonene og nasjonal forvaltningspolitikk oppsummert det slik: De vant slagene, men tapte kampen. Et liknende syn finnes også i den nylig utgitte LOs historie. Dette henspiller særlig på dragkampene om aksjeselskapsorganisering, hvor fagbevegelsen var avgjørende for at denne selskapsformen ikke ble tatt i bruk før etter mange trinnvise omorganiseringer. Parallelt med svekkelsen internt, ble imidlertid gjennomslagskraften for fagbevegelsens primærstandpunkter trinn for trinn redusert. For hvert nye vedtak, ble fagbevegelsen lovet at refomtoget skulle stoppe der. Bare intern omorganisering, ikke fristilling eller utskilling. Bare litt mer effektivisering, ikke full bedriftsøkonomisk bunnlinjestyring. Bare fristilling, ikke aksjeselskap. Bare aksjeselskap, ikke privatisering. 

Et viktig ledd i svekkelsen av fagbevegelsens rolle, var at andre aktører fortrengte dens plass som kunnskapsleverandør, lyttepost og bakromsfikser. En ofte oversett aktør i statlig styrings- og eierskapsutvikling er konsulentbransjen. Eksempelvis var konsulentfirmaet Hartmark-Iras tungt inne i både telesektoren, elektrisitetssektoren og jernbanen. Televerket rekrutterte direkte fra Hartmark-Iras og brukte dem som konsulenter allerede tidlig på 1970-tallet. Deres ideer om målstyring ble raskt implementert, mens endringer i den formelle organisasjonsstrukturen møtte sterk motstand fra de ansatte og måtte vente til Arbeiderparti-mannen Tormod Hermansen kom i lederstolen. Da ble det derimot sving på sakene. For statskraftverkene var Hartmark-Iras avgjørende for å hjelpe ledelsen å redefinere debatten fra å handle om politisk styring av elektrisitetssektoren til å dreie seg om effektivitet og ”moderne” bedriftsstrukturer. Hartmark-Iras, ECON, McKinsey med flere var, sammen med ledelsen i sektorene, visse kretser av byråkratiet og et stadig mer nyliberalt økonommiljø, viktige endringsaktører. De ansatte, distriktslederne og fagforeningene ble i perioden stadig mindre viktige som premissleverandører, mens konsulenter, direktører og markedsaktører styrket sin stilling. 

Det er gjennom bedriftsinterne, nasjonale og internasjonale endringer og maktforskyvninger vi må forstå overgangen fra sosialdemokratisk til nyliberal orden. Konsulentfirmaene, som i lang tid har fått operere i ulike roller på alle sider av bordet ettersom det passer seg, og det nye direktørsjiktet har ofte blitt oversett i denne utviklingen. Maktforskyvningene, de nye aktørene og de trinnvise reformene er ikke bare avgjørende for å forstå infrastrukturetatenes overgang til sneversynte og bunnlinjestyrte konsern. Det gir også et godt grunnlag for å analysere andre endringer i det norske samfunnet. 

Arbeiderpartiet kan synes som den politiske syndebukken i min studie, men dette bildet nyanseres betraktelig ved å se på den rødgrønne regjeringen eller på kommunenivået. Det finnes et mangfold av tegn på at den nyliberale orden gjennomsyrer hele det politiske spekteret. Eksempelvis kan nevnes høstens oppslag i Dagsavisen om at rødgrønne kommuner konkurranseutsetter like mye som andre politiske konstellasjoner. Det er heller ingen tegn til at Senterpartiets og SVs inntreden i regjering, har ført til en markante endringer i styrings- eller eierskapspolitikk. Dersom den rødgrønne regjeringen ikke er villige til å drive politikk som endrer maktbalansen, kan hele det rødgrønne prosjektet bli redusert til et hjelpeløst hvileskjær.



Tips andre om artikkelen

Send til flere mottakere med komma mellom adressene


Kampanjen Velferd uten profitt

 

www.
velferd-
uten-
profitt.no

 

Pamflett: Velferd uten profitt

 

En håndbok som gir argumenter mot privat profitt på felles velferd og kunnskap om de ulike sektorene. Bestill pamfletten her.

 Rapport: Veien profittfri til velferd

Rapporten viser fem norske byers erfaringer med veien mot profittfri velferd. Les mer, last ned og bestill her.

Rapport: Hva bør vi lære av Sverige?

  Rapporten tar for seg Sveriges erfaring med kommersiell velferd og markedsretting. Les mer, last ned og bestill her.

For velferdsstatens podkast

Få med deg de siste episodene av For velferdsstatens podkast. Du finner den på Itunes, Spotify og SoundCloud.

Notater

Ny regulering av private barnehager (2019)
Kommersielle skoler i Norge

Konkurranseutsatte sykehjem i Norge
Alle pengene til barna?
NHO på ville veier?

Rapporter

Hva bør vi lære av Sverige? (2019)
Veien til profittfri velferd (2019)
Lærdommer fra Skottlands solidariske helsevesen

Pamfletter / bøker

Stans velferdsprofitørene på 1-2-3 (2017)
Profittfri velferd (2017)
Velferdsprofitørene (2015)

 

 



 

 

 

smartedit