Kommunalt handlingsrom for egenregi og offentlige anskaffelser

Rammene for å drive velferdstjenester i offentlig egenregi eller gjennom langsiktige avtaler med ideelle aktører endres stadig, spesielt gjennom nye EU-direktiv og EU-dommer. 1.1.2016 trer et nytt EU-direktiv om offentlige anskaffelser i kraft. Dette skjerper de politiske kravene for å kunne skjerme offentlig egenregi og ideelle aktører.

Av Helene Bank 

De nye EU-reglene for offentlige anskaffelser krever ikke åpen markedskonkurranse, bortsett fra på helt konkrete sektorer, slik som posten. Men om kommune eller stat velger å benytte markedet, eller selv leker marked, da trer Lov om offentlige anskaffelser og konkurranseregelverket til EU i kraft.

Nye definisjoner av «egenregi» og «utvidet egenregi»
Egenregi betyr at aktiviteten eller tjenesten utføres av en offentlig avdeling eller etat – altså del av kommune eller stat som juridisk enhet. Slike aktiviteter kommer ikke inn under EUs konkurransepolitikk eller Lov om offentlige anskaffelser.

Et unntak er om avdelingen eller etaten opererer i konkurranse med private, eller utfordres til å konkurrere på det private markedet – for eksempel innen renhold. Da kan lovverket om konkurranse og offentlige anskaffelser tre i kraft. Ofte vil da kommunen skille ut virksomheten i et eget foretak.

Utvidet egenregi er når et kommunalt eiet selskap – en egen juridisk enhet – skal utføre tjenester for det offentlige. Det kan være et kommunalt foretak, et interkommunalt selskap eller en kommunalt etablert stiftelse med formål å utføre oppgaver for det offentlige [note 1].

Dersom kommunen vil gjøre langsiktige avtaler med ideelle/ikke-kommersielle institusjoner, kommer også det inn under kategorien utvidet egenregi. Følgende krav må være oppfylt:

Tabell I: To krav for å komme inn under offentlig egenregi eller utvidet egenregi

Kontrollkravet: Det kreves samme kontroll med en virksomhet som skal utføre en velferdstjeneste i offentlig egenregi (inkludert utvidet egenregi) som med en avdeling eller etat i kommunal virksomhet.

For at ikke-kommersielle aktører skal kunne komme inn under denne regelen, må det gjennomføres en del endringer i organisasjonsform. Det offentlige må ha styrerepresentasjon og utøve kontroll på andre måter, for eksempel gjennom kontrakter og forskrifter [note 1]. Dette er en løsning som Danmark har brukt for sine privatskoler i mange år, og unngått kommersialisering av utdanningssektoren [note 2].

Det kan ikke være private eiere i virksomheter som utfører tjenester i offentlig eller utvidet egenregi. Dette gjelder kommunale og statlige virksomheter, men også ikke-kommersielle (ideelle) aktører som skal operere under samme klausul.

Omsetningskravet betyr at en vesentlig del av den offentlige virksomheten må være rettet mot det offentlige. Maksimum 20 prosent av en virksomhets aktivitet kan være rettet mot markedet.

Dersom en ikke-kommersiell institusjon kommer inn under begrepet «utvidet egenregi», gjelder samme prosentregel. Minst 80 prosent av så vel aktiviteten som finansieringen må være knyttet til det offentlige.

Det er lov å ta tilbake tjenester i offentlig egenregi etter at de har vært privatisert. Det er i hovedsak tre muligheter: 1) Når kontrakten går ut. 2) Dersom leverandøren driver ulovlig eller på annen måte bryter kontrakten. 3) Ved å kjøpe seg ut av et kontraktsforhold. Det finnes stadig flere eksempler på at kommuner og stater tar ulike tjenester tilbake til offentlig drift og eierskap [note 3]. Når det gjelder å ta tjenestene tilbake er det stadig nye eksempler på at det gjøres i inn- og utland. Nye og gamle eksempler finnes på våre ressurssider Ta tjenestene tilbake.

Hvordan defineres en offentlig tjeneste?
I EU og EØS kan landene og kommunene selv velge hva som defineres som en «offentlig tjeneste» innafor tradisjonelle tjenester som helse, omsorg, utdanning, vannforsyning, avfall, kollektivtransport mm. Hvis land ønsker å holde offentlige tjenester i offentlig regi, så kan de det – etter reglene ovenfor. Men dersom de henvender seg til aktører på markedet – da gjelder EUs konkurranseregler og Lov om offentlige anskaffelser [note 4]. EU tvinger politikere på ulike nivå til å velge. For eksempel kan fylker drive kollektivtilbud i offentlig egenregi, dersom de vedtar å gjøre det [note 5].

Fra 2016 har EU fjernet skillet mellom «tjenester av allmenn interesse» (f.eks. helse, utdanning, barnevern og sosiale ytelser) og «tjenester av allmenn økonomisk interesse» (kollektivtransport, vann, avfall m.m.). Nå anses alle offentlige tjenester som like. Eneste unntak er domstoler, politi og militær/etterretning.

Et annet unntak er når det offentlige driver myndighetsutøvelse overfor sine innbyggere. Virksomhet som innebærer, «om enn bare leilighetsvis» utøvelse av offentlig myndighet, faller utenfor reglene om etableringsrett og fri bevegelighet for tjenester. Det kan gjelde fengsel, barnevern, tvungen psykisk helsevern, men også eventuelt grunnskole (EØS art. 32 og 39). Det finnes også unntak på spesielle områder der EU har bestemt at tjenesten er en aktivitet av allmenn økonomisk interesse. Eksempel der EU har vedtatt markedsretting er posttjenester og godstransport på jernbane. Likevel, med tydelig formål og organisering for egenregi, er det også mulig at en kan vinne fram på disse områdene – om det finnes politisk vilje til det.

Er det fortsatt lov å prioritere ideelle aktører?
Den rødgrønne regjeringen fikk juridisk gjennomslag for at de kunne benytte seg av såkalt begrensede anbud innen barnevernstjenester slik at kun ideelle aktører kunne levere inn anbud. Dette var politikk som den daværende regjeringen (2009-13) vant frem med innen EUs og EØS sine rettsinstanser. Dermed fikk vi en avklaring knyttet til daværende regelverk.

I det nye EU-direktivet for offentlige anskaffelser er disse reglene fjernet. De nye reglene gir riktignok et lite handlingsrom for å velge ideelle aktører, men det er meget begrenset både i tid (3-årige kontrakter og bare én gang) og omfang (kontraktsverdien må ikke overstige 750 000 €). Nærmere presiseringer i «Kommuner og egenregi» [note 1]. Dette skaper svært kortsiktige og lite forutsibare rammer.

Dersom de ideelle er villige til å organisere seg etter reglene for «utvidet egenregi» (se tabell I), finnes det andre muligheter. I Danmark har de brukt et regelverk som langt på vei fortsatt kan brukes under det nye EU-direktivet. Se tabell II og III nedenfor.

Tabell II – Oppnå Kontrollkravet gjennom lov- og forskrift

Krav til institusjonen, eksemplifisert med den danske friskoleloven, men også andre lovverk innen offentlig virksomhet: 

    • Institusjonen kan ikke eies av noen, men være en «selveiende institusjon». Stiftelser kommer i denne kategorien.
    • Det er regler for foreldre-, bruker- og ansatterepresentasjon i styrene.
    • Det offentlige kan velge representant(er) i styret.
    • Styremedlemmer kan ikke motta honorarer.
    • I forskrift til loven er det gitt mal for vedtekterregnskap og tilskuddskontroll.
    • Ansvarlig vis a vis offentlighets- og forvaltningslov.

Tabell III – Oppnå Kontrollkravet gjennom kontraktstyring 

«Selveiende institusjoner» kan levere offentlige tjenester på langvarige kontrakter gjennom å få:

    • Driftsoverenskomst med kommunen.
    • Underlagt et kommunalt tilsyn.
    • Kommunen må finansiere minst 80% av virksomheten gjennom tilskudd (omsetningskravet).
    • Kommunen må kunne kontrollere vedtekter, budsjett, personalforhold mv. som med «selveiende institusjoner».

For velferdsstaten oppdaterer med nye eksempler og avklaringer på våre ressurssider Ta tjenestene tilbake.

 

-------------------------

Noter:

[1] Christoffer C. Eriksen (2015): Kommuner og egenregi, Fagforbundet.

Finn Arnesens og Helene Banks presentasjoner på konferansen: Privatisering av barnevernet – til hvilken pris?

[2] Danske erfaringer med å hindre profitt innen skolesektoren beskrives med eksempler nederst i denne artikkelen: http://www.velferdsstaten.no/Forsiden/?article_id=124441.

[3] «The Tragedy of the Private – The Potential of the Public» Public Service International, (PSI), http://www.velferdsstaten.no/Nyhetsbrev/?article_id=114232

[4] Professor i Europarett, Finn Arnesen: Privatisering av Barnevernet – til hvilken pris?

[5] Kollektivtrafikk-forordningen har flere unntak for krav om anbud, blant annet at hvis kompetent myndighet (fylkeskommunen) selv eier og driver kollektivtrafikken, da trenger de ikke bruke konkurranse, så fremt de ikke deltar i anbud utenfor eget kompetanseområde.

Tips andre om artikkelen

Send til flere mottakere med komma mellom adressene


RSS For velferdsstaten

Pamfletten Profittfri velferd

En håndbok for folkevalgte, fagorganiserte og alle andre som ønsker å bidra til at vi prioriterer fellesskap foran profitt. Bestill pamfletten her.

Boka Velferdsprofitørene

Les kronikker, omtale og debatt om boka her. Boka kan bestilles hos Forlaget Manifest.

Notater

Kommersielle skoler i Norge
Lærdommer fra Skottlands solidariske helsevesen
Konkurranseutsatte sykehjem i Norge
Alle pengene til barna?
NHO på ville veier?

 

 

 



 

 

 

smartedit